9.4. Государство и межсекторное взаимодействие

Виртуальный методический комплекс./ Авт. и сост.: Санжаревский И.И. д. полит. н., проф

Политическая наука: электрорнная хрестоматия./ Сост.: Санжаревский И.И. д. полит. н., проф.

ГОСУДАРСТВО И ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО

9.4. Государство и межсекторное взаимодействие

В России всегда были завышенные требования к власти, из чего следовало, что власть в России - источник всех бед. Многие считают, что на власть влиять бесполезно. "От меня ничего не зависит, и я не желаю ни в чем участвовать, потому что все равно "они" - обманут". Отсюда - безразличие, апатия, цинизм. А с другой стороны, убежденность, что власть обязана для меня что-то сделать. Отсюда - тоска по "твердой руке", по человеку, который придет и все устроит.

Насилию со стороны узкокорыстных группировок экономического, политического и даже криминального толка может противостоять только самоорганизованное общество. Надо создавать институты самоорганизации граждан, представляющих интересы самых разных групп населения. Расширять местное самоуправление и права общественных организаций. Нужна и совершенно другая идеология отношений между государством и гражданами. Граждане должны наконец понять, что за них, без их участия никто ничего не сделает. Их могут только обмануть. Нужно воспитание гражданского духа, чтобы у людей появилось чувство уважения к себе, к своей стране, к своему прошлому и будущему, к своим детям, наконец. Самым важным вопросом является участие общественного движения в создании такого государства, которое будет защищать права человека. Демократическое государство тем и отличается, что создает систему, при которой могут сосуществовать различные интересы.

Правовую основу функционирования Третьего сектора в России составляют прежде всего Гражданский кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О некоммерческих организациях". Большое значение имеют также Федеральные законы "Об общественных объединениях " и "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях".

Гражданский кодекс Российской Федерации предусматривает два признака некоммерческой организации.

Во-первых, она не имеет извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности.

Во-вторых, некоммерческая организация не распределяет прибыль между лицами, участвующими в этой организации.

Согласно Закону "О некоммерческих организациях", они могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественной пользы.

Российское законодательство допускает создание некоммерческих организаций в разнообразных формах. Правовая форма организации характеризует, прежде всего, специфику имущественных отношений между организацией и ее учредителями, но во внимание принимаются и другие обстоятельства, а именно, конкретные цели и содержание деятельности. Приведем перечень важнейших форм некоммерческих организаций, предусмотренных Гражданским кодексом и Законом "О некоммерческих организациях", и укажем ключевые особенности каждой из форм. Перечень включает потребительские кооперативы, общественные и религиозные организации (объединения), фонды, некоммерческие партнерства, учреждения, автономные некоммерческие организации, объединения юридических лиц (ассоциации и союзы).

Потребительский кооператив представляет собой добровольное объединение граждан и юридических лиц с целью удовлетворения материальных и иных потребностей участников. Создание потребительского кооператива осуществляется на основе объединения имущественных паевых взносов участников. Потребительские кооперативы широко распространены в нашей стране. Это, например, гаражные, дачные кооперативы и т.д.

Общественные и религиозные организации, как и кооперативы, являются добровольными объединениями своих членов. Но объединяться в общественные и религиозные организации могут только граждане, а не юридические лица. Кроме того, согласно закону, такие организации создаются для удовлетворения только духовных и иных нематериальных потребностей своих членов. Причем члены общественных и религиозных организаций не сохраняют каких-либо прав на передаваемое этим организациям имущество, в том числе на членские взносы. Правоотношения, связанные с созданием общественных организаций, регулируются главным образом упомянутым Законом "Об общественных объединениях".

Термин "фонд" используется в нашей стране в различных значениях. До принятия нового Гражданского кодекса и Закона "О некоммерческих организациях" фондами были названы многие финансовые институты, созданные с целью получения прибыли и имеющие, например, статус акционерных обществ. Однако, согласно названным законам, фонд как особая форма некоммерческой организации, естественно, не имеет права распределять прибыль. Фонд не имеет членства, создается на основе добровольных имущественных взносов, причем его учредители утрачивают все права на переданное фонду имущество. Фонд призван преследовать социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели.

С точки зрения имущественных правоотношений есть много общего между фондом и автономной некоммерческой организацией. Но последняя создается с целью предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права и т.д. Что же касается фондов, то их функция состоит скорее в том, чтобы аккумулировать денежные средства и предоставлять гранты, пособия и т.п. Фонд призван заниматься прежде всего распределением, а автономная некоммерческая организация - производством. Например, уместно создание негосударственных некоммерческих пенсионных фондов, и в то же время независимую школу или больницу целесообразно создавать в форме автономной некоммерческой организации. Впрочем, в настоящее время разграничение, о котором идет речь, проведено в российском законодательстве недостаточно четко.

Основные особенности такой формы, как некоммерческое партнерство, заключаются в том, что такая организация создается для содействия ее членам в достижении некоммерческих целей, причем при выходе члена из партнерства или ликвидации организации бывший член может получить часть имущества. Иными словами, вложения в некоммерческое партнерство не безвозвратны, что отличает эту форму от других форм некоммерческих организаций. Введение формы некоммерческого партнерства призвано сделать создание организаций Третьего сектора более привлекательным и менее рискованным для граждан и юридических лиц. В то же время закон предусматривает, что член некоммерческого партнерства не может получить из него больше средств, чем вложил. Иными словами, получение членом партнерства прибыли не допускается, ибо иное противоречило бы природе некоммерческой организации.

Учреждение представляет собой некоммерческую организацию, находящуюся в собственности своего учредителя. Собственник полностью или частично финансирует учреждение и при необходимости несет ответственность по его обязательствам. В то же время учреждение выполняет задания собственника и находится у него в административной подчиненности. Таким образом, учреждение менее самостоятельно, чем некоммерческие организации других форм. Большинство учреждений принадлежат государству или муниципалитетам и, следовательно, не относятся к Третьему сектору. Однако собственником учреждения, например учебного заведения, созданного в данной форме, может быть и частное лицо, а также негосударственная организация, например, общественная или религиозная.

Объединения юридических лиц создаются для координации предпринимательской деятельности своих членов, а также представления и защиты их общих интересов. Эта форма уместна, например, для организаций, специализирующихся на осуществлении лоббистской деятельности.

Закон "О некоммерческих организациях" детально регулирует вопросы создания, реорганизации и ликвидации этих организаций. Существенно, в частности, что при ликвидации некоммерческой организации ее имущество, оставшееся после удовлетворения требований кредиторов, должно, как правило, направляться на цели, ради которой организация была создана. Исключения из этого правила, в том числе обращение остатка имущества в доход государства, возможны лишь в отдельных случаях, специально оговариваемых федеральными законами.

Возможны три основные формы участия независимых некоммерческих организаций в реализации государственных и муниципальных социальных программ:

координация деятельности и совместная разработка программ;

размещение заказа на выполнение социальных услуг;

поддержка проектов и программ независимых некоммерческих организаций в рамках государственных и муниципальных программ.

Органы государственной власти и местного самоуправления привлекают независимые некоммерческие организации к процессу разработки государственных и муниципальных социальных программ и обеспечивают координацию направлений своей деятельности и деятельности государственных и муниципальных социально-культурных учреждений с программами благотворительных и других видов некоммерческих организаций.

Организационными механизмами, обеспечивающими решение этих задач, могут быть:

проведение обсуждений проектов социальных программ в органах исполнительной власти с приглашением на эти обсуждения представителей Третьего сектора;

проведение слушаний по проектам социальных программ в органах представительной власти с приглашением на эти обсуждения представителей Третьего сектора;

направление проектов социальных программ на экспертизу в ассоциации, объединяющие независимые некоммерческие организации;

создание при органах власти рабочих групп по подготовке программ и их отдельных разделов, включение в эти группы представителей Третьего сектора;

проведение конкурсов на разработку концепций региональных и муниципальных целевых социальных программ, подпрограмм, разделов программ, участие в котором могут принять и независимые некоммерческие организации; гласное подведение итогов конкурса, создание рабочих групп по подготовке соответствующих программ, составленных на паритетной основе из представителей органов власти и организаций или граждан - победителей конкурса;

создание советов программ, обеспечивающих координацию деятельности различных государственных и независимых организаций по реализации соответствующих программ, контроль за ходом их выполнения; включение в эти советы представителей Третьего сектора.

Смысл активного привлечения независимых некоммерческих организаций к обсуждению, разработке государственных и муниципальных программ и их координации с программами, самостоятельно осуществляемыми этими организациями, состоит в следующем. Открывается возможность для появления нетрадиционных решений социальных проблем, предложений по более рациональному и эффективному использованию ресурсов и государства и Третьего сектора, а также в установлении и укреплении обратной связи между государством и гражданским обществом, что является необходимым условием достижения социально-политической стабилизации.

При этом, с точки зрения предлагаемых льгот, налоговые платежи, полностью либо частично поступающие в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, разделены на три группы.

К первой отнесены налоги, уплата которых не в полной мере соответствует самой природе некоммерческих организаций. От этих налогов рекомендуется освобождать все некоммерческие организации или, как минимум, устанавливать для них существенно пониженные ставки.

По второй группе налогов льготы целесообразно применять выборочно. В качестве общего правила предлагается освобождать от этих налогов благотворительные организации, а также организации, которые имеют формы учреждений, фондов, общественных объединений и автономных некоммерческих организаций и при этом преследуют исключительно образовательные, культурные, научные цели либо цели охраны и укрепления здоровья граждан, защиты их прав и свобод. Органы, предоставляющие льготы, могут, разумеется, счесть оправданным применение льгот по этой группе налогов и по отношению к некоторым из иных некоммерческих организаций.

При дифференциации налоговых льгот целесообразно различать некоммерческие организации, созданные в благотворительных целях, и собственно благотворительная организации. Первые могут учреждаться сегодня в соответствии с законодательством о некоммерческих организациях или об общественных объединениях, при создании вторых необходимо учитывать еще (дополнительно) и требования законодательства о благотворительной деятельности и благотворительных организациях, устанавливающего более жесткий порядок использования имущества и денежных средств организации на благотворительные цели. Представляется, что более жестким ограничениям должны в данном случае соответствовать и большие льготы. Что же касается некоммерческих организаций, созданных в благотворительных целях, то они, по-видимому, должны рассматриваться в ряду других некоммерческих организаций, созданных в названных выше общественно значимых целях (организаций здравоохранения, образования, культуры и т.п.).

Ø К третьей группе отнесены налоговые платежи, которые либо вообще не имеют прямого отношения к некоммерческим организациям, либо не играют для них значительной роли, либо, наконец, представляют собой, по существу, плату за конкретные услуги, освобождение от которой было бы недостаточно обоснованным. Так, по-видимому, нет необходимости повсеместно расширять круг организаций, освобождаемых от уплаты государственной пошлины (в настоящее время такой льготой по ряду позиций пользуются общественные организации инвалидов, их учреждения, учебно-производственные организации и объединения). Следует учитывать, что когда некоммерческая организация стремится, например, защитить через суд права потребителей, уже имеется законный путь избежать пошлины (иск, поддерживаемый организацией, должен исходить от самого потребителя).

К третьей группе отнесены, наряду с некоторыми другими, платежи в Пенсионный фонд, фонды социального и обязательного медицинского страхования. Эти платежи существенно сказываются на финансовом положении некоммерческих организаций, но их непосредственная цель состоит в обеспечении социальных гарантий для конкретных лиц, работающих в этих организациях. Платежи, относящиеся к третьей группе, далее не рассматриваются.

Иногда в законодательстве субъектов Российской Федерации предоставление некоммерческим общественным организациям налоговых льгот увязывается с получением организацией особого регионального статуса, включением ее в специальный перечень и т.п. По сути дела, речь идет о применении механизма сертифицирования благотворительных организаций, когда некоторый орган оценивает деятельность организации и принимает решение о предоставлении или подтверждении статуса, дающего ей право на получение льгот.

В основе такого подхода лежит представление, что только путем сертифицирования организаций, претендующих на льготы, можно предотвратить недобросовестное использование таких льгот - в интересах не благотворительной деятельности, а извлечения предпринимательских доходов. При этом обычно ссылаются на опыт США и Великобритании. В США решение о предоставлении некоммерческой корпорации статуса благотворительной организации, что дает право на налоговые льготы, принимается в индивидуальном порядке органами федеральной службы внутреннего налогообложения доходов. В Великобритании организация может получить статус благотворительной только по решению государственной Комиссии по благотворительности.

Но, оценивая зарубежный опыт, нужно иметь в виду, что в США и Великобритании работа указанных органов опирается на устоявшиеся традиции, накопленный опыт прецедентов, правовую культуру, развитый рынок, эффективную систему бухгалтерского учета и аудита. Деятельность этих органов, в свою очередь, находится под пристальным контролем средств массовой информации, общественности, политических партий. Условия в России кардинально отличаются от условий, в которых работают такие органы в других государствах. При неразвитости демократических и рыночных институтов реализация подобного подхода к предоставлению налоговых льгот таит серьезную угрозу произвола в деятельности «сертифицирующих» органов, создает условия для коррупции и может усложнить жизнь многих благотворительных организаций.

Согласно статье 10 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", льготы по всем налогам применяются только в соответствии с действующим законодательством; запрещается предоставление налоговых льгот, носящих индивидуальный характер, если иное не установлено законодательными актами Российской Федерации. Последняя оговорка не имеет отношения к некоммерческим организациям, поскольку статья 31 Федерального закона "О некоммерческих организациях" однозначно запрещает предоставлять налоговые льготы в индивидуальном порядке отдельным некоммерческим организациям, а также отдельным гражданам и юридическим лицам, оказывающим этим организациям материальную поддержку.

В то же время названный закон содержит конкретную характеристику принципов, на основе которых следует предоставлять льготы некоммерческим организациям. В соответствии с этими принципами во внимание должны приниматься, во-первых, цели, ради достижения которых созданы организации, и, во-вторых, их организационно-правовые формы. Например, специфическими налоговыми льготами могут поощряться организации, преследующие благотворительные, образовательные, культурные или иные общественно значимые цели. Вместе с тем несколько разная политика льгот может проводиться, например, по отношению к фондам, с одной стороны, и некоммерческим партнерствам, с другой.

Органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, устанавливая налоговые льготы, должны следовать указанным принципам. Однако при их применении на местном уровне могут возникать специфические проблемы.