ГОСУДАРСТВО И ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО

НАЗАД    ОГЛАВЛЕНИЕ    ВПЕРЕД

Глава 3. Пропорциональность в развитии общественных систем

3.1. Социально-политическое структурирование социума 

Санжаревский И.И. Пропорциональность в современных социально-политических отношениях

/ Под ред. проф. В.М. Долгова. – Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2004. – 144 с.

Пропорциональность в развитии социума может обусловливаться разнообразными факторами и анализироваться в рамках различных методологических построений – принципов самоорганизации систем, единства и борьбы противоположностей, механизмов «отрицания отрицания» или «перехода количества в качество», исходя из закона цикличности развития социума или принципа стабильности за счет возвратного механизма обратной связи. Эти принципы оказываются действенными в рамках как демократически, так и авторитарно организованных систем управления. Однако какими бы методологическими принципами не руководствовался исследователь, приходится решать проблему эталона, относительно которого осуществляется оценка динамики политических изменений. Политический процесс может носить взрывной, плавный, высокоскоростной, застойный характер, что представляет собой результирующую частностей, в качестве которых можно рассматривать и институциональное оформление государственного управления.

Поскольку политический институт представляет собой совокупность прав и обязанностей, которыми он наделяется, постольку на пропорциональность, устойчивость, стабильность состояния социума оказывает влияние распределение функций между институтами государственной власти. Функциональная пропорциональность или диспропорциональность фиксируется прежде всего формально. Однако порой бывает так, что несовершенство конституционного распределения функций нивелируется или сглаживается различными «неписанными», традиционными механизмами достижения консенсуса и согласования интересов. И наоборот, совершенный механизм, изложенный документально, на практике оказывается малоэффективным или вовсе не действует в силу включения традиционных механизмов регуляции. От того насколько функциональные механизмы разбалансированы, а следовательно, центробежны или согласованы и функционируют в «унисон», зависит общее состояние системы и характер политического процесса в целом.

Не случайно проблема институционального оформления государств находится в центре внимания исследователей не одну сотню лет и будоражит умы ученых различных стран. По большому счету институциональный дизайн государства определяется исходя из трех наиболее существенных принципов – формы правления, территориальной организации и способа принятия решения, или организации политической системы. Принцип функционального распределения полномочий между главными политическими фигурами, в качестве которых выступают глава государства, будь то монарх или президент, глава правительства, законодательные, судебные органы власти, а также администрация, аналогичные структуры на уровне федеральной и региональной власти, имеет смысл оценивать по степени или уровню пропорциональности распределения функций между ними. Критерием пропорциональности распределения функций может служить уровень стабильности, устойчивости или благополучия, достигнутый этой системой, что само по себе при идентификации вызывает неоднозначную интерпретацию. Поскольку вариантов функционального разграничения несколько, необходимо обратиться к анализу институционально-функционального дизайна политических систем с точки зрения дилеммы «пропорциональность – диспропорциональность», что послужит иллюстрацией теоретических положений первой главы.

Вот уже не одну сотню лет теоретикам и практикам приходится решать проблемы стабильности, надежности и эффективности работы такого хрупкого механизма, как государство. При этом стабильность, эффективность, надежность представляют интерес не в смысле вечного двигателя, а в смысле тонкого механизма, способного адаптировать государство к динамичным внутренним и внешним условиям. Институциональный анализ восходит к трудам Платона, Аристотеля, продолжен трудами Ш. Монтескье и А. Токвиля, а затем Р. Михельса и М. Дюверже. Однако лишь в последние годы в рамках функционального анализа институциональной подсистемы в трудах зарубежных (А. Лейпхарта, Д. Ишиямы, С. Линца), а затем и отечественных (Г. Голосова, М. Афанасьева, В. Гельмана и др.) исследователей были сформулированы направления о влиянии формы функционального разграничения на характер протекания политических процессов. При этом имеет значение не столько объем полномочий абсолютного характера, сколько функциональная значимость относительно других структур, определяющая характер взаимодействия властных структур. Соответственно в этой части исследования приобретает значимость степень пропорциональности или диспропорциональности функционального распределения.

Так, например, анализ функциональных пропорций в случае президентского варианта разграничения полномочий позволяет выделить несколько линий, по которым формируется или потенциально возможна напряженность или диспропорциональность в отношениях, приводящая в конечном итоге к диспропорциональности в распределении политической власти в целом[1]. Необходимо обратиться к анализу принципиальных моментов, отличающих эту модель функционального разграничения. Во-первых, нельзя обойти вниманием такую характерную особенность, как конкурентная легитимация высших органов законодательной и исполнительной власти через их всенародный характер избрания. В данном случае имеется в виду то, что избрание президента и парламента осуществляется независимо друг от друга на всенародных выборах прямым голосованием. Сроки пребывания у власти избранников жестко фиксированы, а процедура устранения неэффективного главы государства является чрезвычайно усложненной для того, чтобы быть реальным политическим инструментом. Во-вторых, авторитаризм всенародного избранника закрепляется значительным объемом полномочий и ригидностью исполнительной власти, имеющей совещательный статус при главе государства – «воплощении государственной власти», а в конечном итоге приводит к мажоритарному характеру политической системы в целом в качестве побочного эффекта, имеющего гегемонистский способ принятия политического решения. Кабинет министров отсутствует как полноценная политическая фигура, полностью подконтрольная президенту, единолично осуществляющего как формирование кабинета, рокировки внутри него, так и вовсе отставки отдельных министров и правительства в целом[2].

Важными аргументами в пользу сбалансированности президентского варианта функционального разделения является отсутствие серьезной диспропорциональности в отношениях таких политических тяжеловесов, как президент и парламент. Это находит отражение в ограничении полномочий в области законодательных функций. Президент обладает правом отлагательного вето, которое, однако, парламент имеет право преодолевать квалифицированным большинством. Парламент, в свою очередь, обладает правом инициации процедуры импичмента. Важной особенностью функционального распределения в этом случае является отсутствие у президента права роспуска законодательного органа власти. В качестве важного преимущества рассматривается и отсутствие бицефальности исполнительной власти, а следовательно, и линии напряженности в отношениях главы государства и главы правительства. Все эти обстоятельства свидетельствуют о «жестком» или «чистом» варианте функционального разделения, значительной доле рациональности и о соблюдении в своей основе принципа функциональных пропорций[3].

Соединенные штаты выступили своеобразным законодателем моды в этом виде политического дизайна. За ними последовали многие страны Латинской Америки, Африки, некоторых стран Европы и Азии[4]. Однако другие страны чуть модифицировали функциональное распределение, нарушив соотношение между основными политическими силами[5]. Изменения на первый взгляд могли показаться несущественными, малозначимыми. Так, например, при сохранении принципа получения легитимности законодательным и исполнительным органами власти влияния президента на правительство одновременно вводился институт главы правительства и, что еще более существенно, президент наделялся правом законодательной инициативы и роспуска парламента. Результатом такого экспериментального моделирования явилось создание самой диспропорциональной модели функционального разграничения, порой называемой премьерско-президентской. Диспропорциональность проявилась достаточно быстро. В практическом применении эта форма правления оказывалась чрезвычайно неустойчивой и приводила к политическим кризисам. Политические кризисы подпитывались в том числе напряженностью в отношениях между такими мощными субъектами, какими являлись президент и парламент. Внесенные в форму правления изменения привели к тому, что президент, обладая законодательной властью, получал возможность распускать парламент и обходиться практически без него, поскольку правительство было ему полностью подконтрольно. «Чистое» разделение функций, согласно которому ветви власти практически не смешивались между собой функционально, каждая занималась своим делом, было заменено функциональным миксом при сохранении значительного объема полномочий и у парламента, и у президента. Таким образом, возникающее напряжение в отношениях по линии «парламент – президент» вызывало эффект диспропорциональности в функционировании политической системы в целом и не единожды доказало свою несостоятельность[6]. Конфликтные линии закладывались конституционно по направлениям «президент – парламент», «парламент – правительство»[7]. Любая диспропорция в отношениях ведущих политических сил сигнализирует о себе политическими кризисами, что является своеобразной, но надежной индикацией диспропорций. В значительной степени Конституцией РФ 1993 г. была зафиксирована именно эта модель функционального разграничения[8]. Значительный объем полномочий, которыми наделялся согласно Конституции РФ российский президент, довело до предела право главы государства распускать парламент, а также практически полная ответственность правительства перед ним. Президент получал возможность чуть ли не единолично решать вопрос об отставке правительства и роспуске представительного собрания. На протяжении двух сроков нахождения у власти первого президента России не ослабевало напряжение по линии «президент – парламент».

Процесс политического инженеринга, спровоцированный поисками «лучшей доли», не ограничился неудачной попыткой создания премьерско-президентской модели. В неё были внесены некоторые изменения, в результате которых в остатке оказалась президентско-парламентская модель. Её характерными особенностями явилось формирование своих линий напряженности и причин стабильности и нестабильности. Президент лишался возможности влиять на правительство, а также сколь-нибудь значительной законодательной инициативы. При этом сохранялась бицефальность исполнительной власти, поскольку сохранился статус главы правительства. Президент, сохраняя значительный объем полномочий, по сути, лишался возможности влиять на исполнительную власть напрямую. Он это мог сделать только через парламент, что настоятельно обусловливало необходимость искать компромиссы, а не конфронтировать с законодательным органом власти. Таким образом снималась или формировалась напряженность в отношениях по главной линии «президент – парламент». У президента появлялась возможность как усилить свои позиции за счет достижения согласия с парламентом, так и ослабить их или самоизолироваться за счет конфронтации с законодателями. Такая модель оказалась более стабильной, поскольку на практике существует в ряде благополучных стран не один десяток лет. В качестве примеров удачного практического применения этой модели функционального разграничения можно привести Французскую Республику (1958), Португалию (1982), а также Австрию, Финляндию, Исландию[9].

Попытки внести корректуру в сложившийся баланс сил и изменить пропорции в распределении власти предпринимались неоднократно. Это диктовалось, безусловно, благими желаниями избавиться от недостатков предыдущей модели функционального распределения, однако порой еще более запутывало и усложняло процесс управления государством. Поскольку хорошо известна истина «Всё гениальное просто!», постольку стоит обратиться к классической модели расстановки политических сил – парламентской. «Чистый» парламентаризм характеризуется тем, что устранен такой «политический игрок», как глава государства[10]. Эта модель характеризуется сильной исполнительной и законодательной ветвями власти, а следовательно, и их некоторым противостоянием. Характерной особенностью парламентской модели функционального разграничения является разделение символического управления, осуществляемого главой государства, и церемониального управления, осуществляемого правительством во главе с премьер-министром. Статус президента понижается прежде всего характером приобретаемой им легитимности. Высший тип легитимности сменяется легитимностью, приобретаемой от парламента или от специально формируемой коллегии, состоящей из представителей общенационального и местных представительных собраний. Исполнительная же власть оказывается изначально в зависимости от парламента, который располагает правом вынесения вотума недоверия правительству в целом или премьер-министру лично. На практике парламентская модель зарекомендовала себя как весьма стабильная. В контексте нашего исследования это означает, что функционально политические фигуры разведены достаточно квалифицировано. Функциональной пропорциональностью или диспропорциональностью достигается такой эффект? На первый взгляд диспропорциональностью, поскольку значительный объем властных полномочий сосредотачивается в руках одного органа власти, каким является парламент, в ущерб всем остальным. Однако если учесть, что этот орган власти коллективный, к тому же каждый член легислатуры получает легитимность «из рук» народа, то становится более очевиден эффект пропорциональности в распределении государственной власти, поскольку депутаты являются представителями интересов своих граждан. Глава государства в этом случае вообще выведен из системы разделения властей за её пределы. Но в данном контексте этот вариант разграничения может рассматриваться как конструктивная диспропорциональность. Парламентская модель разграничения полномочий пользуется популярностью во многих государствах Европы и Азии и доказала свою состоятельность на протяжении даже не десятков, а сотен лет. Поскольку первоисточником этой модели является Великобритания, постольку страны британского содружества также унаследовали этот вариант, что говорит о её широчайшем практическом использовании. Пожалуй, одним из «чистых» воплощений модели на практике может служить пример греческой политической системы, основанной на парламентском принципе функционального разграничения[11].

Функционирование любой из рассмотренных нами моделей разграничения может и должно рассматриваться в сочетании с социально-политическим окружением, которое либо усиливает пропорциональность, либо её ослабляет. В российском варианте, например, не лишне учитывать социально-политическое окружение в смысле демократических или авторитарных черт характера того или иного политического лидера страны, его способности и умение в экстремальных ситуациях находить оптимальное решение. В значительном влиянии этого фактора мы неоднократно убеждались на примерах из российской практики. Настоять на своем порой даже неразумном решении любой ценой – лобовой атакой, наскоком, во многом в ущерб делу или прийти к достижению консенсуса или/и компромисса, очевидно, определяется преобладающими качествами политического лидера. Отсюда и диспропорция функционального разграничения, зафиксированная  в  Конституции  РФ,  усиливается  или  ослабляется  личными  качествами.

Мировая практика настоятельно требует того, чтобы принципы функционального разграничения анализировались совместно с особенностями партийных систем, поскольку в западных странах выдвижение кандидатов как в президенты, так и в законодательные органы власти осуществляется на партийной основе. Функциональная модель разграничения полномочий становится более или менее пропорциональной при наложении на партийный тип структурирования системы. Так, например, президентская модель усиливает свою пропорциональность в социально-политическом контексте, структурированном в рамках двухпартийной системы. Композиция президенциализма и многопартийности работает не в пользу пропорциональности, поскольку обнажает проблемы концентрации власти в одних руках на фоне партийной фрагментации, во многом способствующей формированию множественных центров власти[12]. Одновременно с этим хорошо известно взаимовлияние избирательных и партийных систем. Характер партийной системы хорошо управляется с помощью укорененных избирательных процедур. Институт избирательной системы в последнее время рассматривается и как самостоятельный инструмент политики, и в купе с типом формы правления. Отсюда следует, что ключевым моментом для достижения состояния пропорциональности может оказаться не столько выбор формы правления, сколько выбор комбинации формы правления и типа избирательной системы.

В результате исследований, проводимых различными учеными, был сформулирован ряд гипотез. В частности, одной из гипотез является предположение о том, что президентская форма правления в сочетании с мажоритарной системой избрания парламента способствует формированию двухпартийной системы, однопартийного кабинета и, как следствие, преобладанию исполнительной власти над законодательной, т. е. в некоторой степени влечет за собой диспропорциональность между ветвями власти. Некоторые авторы указывают на предпочтительность этого сочетания в определенных условиях, например, в случае поликультурных, а именно поликонфессиональных и полиэтнических обществ. Такого сочетания требует, по мнению ряда ученых, проведение комплексных, социально-экономических преобразований.

В то же время парламентская форма правления в сочетании с пропорциональной избирательной системой, по мнению исследователей, способствует формированию многопартийной системы, коалиционного правительства, равновесному состоянию исполнительной и законодательной ветвей власти, способствуя становлению консенсусной политической системы[13]. В нашем случае – системы, основанной на пропорциональном представительстве всех социальных сил, имеющихся в обществе. Гипотезы о влиянии формы правления в сочетании с избирательной системой очень разнообразны и продолжают тестироваться в различных контекстах. Может вызывать споры характер этого влияния, но сам факт уже не оспаривается никем.

Анализируя различные модели функционального разграничения с точки зрения достижения пропорций в управлении политическими системами, нельзя не учитывать то обстоятельство, что это всего лишь один из многочисленных аспектов институциональной организации политической системы, действующий как самостоятельно, так и в сочетании с другими институциональными параметрами системы. Принцип пропорциональности, очевидно, должен находиться в дихотомическом противодействии принципу большинства и хорошо уживаться с принципом взаимного вето в процессе достижения консенсуса или компромисса, а также сочетаться с принципом большой коалиции при формировании исполнительного органа власти. На практике они реализуются достаточно разнообразно и характеризуют способ организации политической системы, процесс принятия политического решения, что составляет основу политического режима. Так, например, пропорциональность может являться методом, с помощью которого государственная власть, а следовательно, и финансовые ресурсы распределяются между социальными сегментами, существующими в обществе. Иными словами посты в системе государственной службы распределяются с учетом наличия различных конфессиональных, национальных, лингвистических, региональных и иных интересов. Отсюда следует, что и процесс принятия политического решения, и ответственность за него возлагаются на представителей всех социальных групп. В этом случае теоретически политическое решение должно быть сбалансированным.

В основе пропорционального представительства интересов может быть заложен принцип раздробленности общества по сегментам, но может быть заложен и принцип «электоральных успехов», т. е. в каких пропорциях оцениваются результаты избирательного процесса. Так, например, в Швейцарии действует «сакральная формула» или так называемое «Швейцарское коллегиадо» формирования Федерального совета как коллективного главы государства, состоящего из семи министров и представляющего все сегменты раздробленного швейцарского социума[14]. Бельгийский кабинет также формируется на основе паритета лингвистических групп. Правительство состоит из равного числа министров, представляющих население, говорящее по-французски или по-фламандски[15]. Однако различные сегменты в Швейцарии и Бельгии находятся не в равных количествах, а в правительстве они имеют равное представительство, что может интерпретироваться как диспропорциональность. Возможно, что именно поэтому Бельгия представляет собой довольно проблемное образование, грозящее распасться на несколько лингвистических частей. В Австрии взят на вооружение принцип электоральных успехов, в основе которого лежит пропорциональность. Британская система, несмотря на доминирование принципа «победитель получает все», может быть интерпретирована как наиболее пропорциональная. Мажоритарный принцип делегирования интересов граждан в сочетании с большим количеством округов избрания представительного органа власти демонстрирует в конечном итоге значительно большую пропорциональность, нежели Австрия. Формирование кабинета опирается на большинство победивших кандидатов, каждый из которых получил легитимность лично из рук избирателей, а таковая оценивается много выше, нежели легитимность, полученная по принципу пропорциональности, справедливо являясь предметом гордости депутатов[16].

Принцип пропорционального представительства в явном виде использовался в ряде стран – развитых экономически, и в бедных. Так, например, в Ливане неоднократно делалась попытка осуществить пропорциональное представительство на конфессиональной основе. При этом использовались не столько конституционные принципы, сколько неформальные договоренности: на государственном уровне должны были быть представлены как мусульмане, так и христиане, – полагали, что это приведет к достижению компромисса и гармонии. Данный принцип представительства использовался в купе с пропорциональным избирательным механизмом. Однако использование этого принцип в реальности привело к многочисленным вспышкам межобщинных столкновений, а затем повлекло за собой жесткую, затянувшуюся на многие годы гражданскую войну[17].

Наиважнейшим моментом малайзийской пропорциональности являлось то, что ключевые позиции в государственном аппарате занимала правящая коалиционная партия, в состав которой входят двенадцать более мелких политических партий. Объединенная малайская национальная организация занимает лидирующие позиции в этом альянсе, что вполне соответствует доле малайской этнической группы в обществе. Президентом партии является представитель малайской общины. Китайская ассоциация Малайзии занимает второе по численности место в альянсе, что также соответствует процентной доле китайцев в малайском обществе. В состав альянса также входит Индийский конгресс Малайзии и ряд других партий. Таким образом, представлены интересы всех социальных групп, но при сохранении малайского лидерства. Такая система пропорционального представительства демонстрирует свою состоятельность с мажоритарным механизмом формирования представительного органа власти, позаимствованного у Великобритании.

Очевидно, что принцип пропорциональности может быть ярко выраженным или явным, но приводить к конфликтным ситуациям и вызывать кризисы и нестабильность в развитии политических систем. Однако принцип пропорциональности может быть неявным, латентным, но составлять основу управления государством и быть тем цементирующим составом, который в основании скрепляет систему, защищает ее от разрушения, являясь надежным фундаментом. Очевидно, что принцип нелинейности может стать одним из фундаментальных принципов развития и управления политических систем. Сложноорганизованные нелинейные системы имеют, как правило, множество путей развития, наиболее эффективным может оказаться наименее очевидный из них.

Динамическая сбалансированность политической системы во многом представляет собой следствие функционального разграничения в иной плоскости – территориальной – и соответственно имеет непосредственный выход на проблему социально-политических пропорций. Этот фактор оказывается немаловажным как для унитарных, так и для федеративных образований, поскольку иллюминирует проблему децентрализации государственной власти по вертикали. Территориальная организация характеризует разделение властных полномочий по вертикали, в различных государствах общий баланс или соотношение участия во власти и ее разделении между центром и регионами различны. Для сбалансированного функционирования государства имеет значение, во-первых, степень децентрализации государственной власти, во-вторых, способ выделения субъектов, в-третьих, тип отношений между центром и субъектами.

Степень децентрализации государства реально выражается в том, что форма государственного устройства может быть унитарной, федеративной. Одной из отличительных черт федерализма является более высокий уровень децентрализации государственной власти по сравнению с унитарными государствами. Это означает, что государственная власть делегируется частично на региональный уровень властных отношений, что может осуществляться различным образом. В соответствии с первой моделью делегирования федеральное правительство является формообразующей структурой для всего общества, а региональные правительства обслуживают свои сегменты. Согласно второй модели делегирования государство стоит над правительствами регионального уровня. Власть сама организуется в виде пирамиды. В рамках третьей модели существует единый центр власти, окруженный периферией, в той или иной степени связанный с центром. Власть самоорганизуется вокруг сильного центра. Четвертая модель основана на том, что весь объем властных полномочий сосредоточивается в центре управления[18]. В реальности существуют все типы функционального разграничения, имеющие непосредственный выход на пропорциональность распределения власти общегосударственного масштаба, а следовательно, на устойчивость или кризисность в развитии системы.

Неизбежно рождаются вопросы: Какой объем полномочий, предоставляемых региональным структурам власти, считать нормальным или аномальным? Что опять-таки может являться эталоном централизации или децентрализации власти? В практике разграничения полномочий существуют вполне благополучные децентрализованная Швейцария и суперцентрализованная Австрия. В то же время децентрализованная Бельгия уже не одно десятилетие грозит распасться на три составные части, а в сверхцентрализованной Индии на протяжении всего существования постоянно воспроизводится необходимость одновременно в нескольких штатах вводить прямое федеральное управление, а порой и федеральные войска.

На эти вопросы также нельзя дать односложный ответ, поскольку на тип функционального структурирования имеет значительное влияние способ выделения сегментов. В чистом виде существуют два принципа территориального сегментирования – территориальный и нетерриториальный. Нетерриториальное структурирование, как правило, осуществляется с учетом социальных сегментов – этнических, конфессиональных, лингвистических и иных. В этом случае территориальные границы совпадают с границами компактного расселения той или иной социальной группы. Каждому крупному сегменту, представленному в обществе, выделяется не только территория, но и определенный, а порой значительный объем властных полномочий, ресурсов, автономности. На первый взгляд, весьма пропорциональное структурирование теоретически может и должно бы привести к сбалансированности управления, поскольку субъекту предоставляются квазигосударственные права. К числу таких прав относятся как символические – название субъектов, высших должностей в регионе, наличие у субъектов политической символики, так и реальные – наличие своих конституций, языка, выборность властных органов, возможность участия в международных отношениях в качестве самостоятельных субъектов этих отношений, наличие собственных региональных политических партий[19]. Однако реальность уже не один раз продемонстрировала несостоятельность данного принципа пропорционального структурирования властных полномочий по вертикали.

Так, например, на протяжении всего существования Бельгийской федерации дестабилизирующим фактором являлось и является наличие в качестве самостоятельных субъектов трех сообществ, выделенных по лингвистическому принципу. В своей основе пропорциональный принцип является причиной того, что проблема переводится в плоскость обсуждения вопроса разделения одного государства на три самостоятельных. Выделение в составе в целом территориальной Канадской федерации одного субъекта по лингвистическому принципу также значительно «усложняет жизнь» всей федерации. Поскольку границы компактного проживания франкоговорящего населения Квебекской провинции совпадают с территориальными границами, постольку создаётся благодатная почва для выхода из состава государства или для формирования спекулятивных устремлений политического руководства этой провинции. Опять-таки угроза выхода из состава государства сохраняется на протяжении не одного десятилетия, что дестабилизирует ситуацию. В перерывах между референдумами по вопросу о выходе из состава федерации Квебек выдвигает ряд требований о наделении этого региона привилегированными правами. В случае Канадской федерации явный принцип пропорциональности и симметричности при наделении субъектов правами, так же, как и в Бельгии, оказывается дестабилизирующим фактором в силу того, что сетка регионального структурирования имеет асимметричный характер. Таким образом, использование этой модели структурирования, изначально имеющей пропорциональные характеристики, таит в себе опасность, которая не раз заявляла о себе во весь голос в таких регионах, как Квебек, Валлония, Биафра, Чьяпас, Чеченская Республика. Еще более драматично, если не сказать трагично, сложилась ситуация в таких федерациях, ушедших в «небытие», как Югославия, Чехословакия, СССР.

В настоящее время Российская Федерация использует территориально-внетерриториальный, то есть смешанный принцип формирования федерации. В 1993 г. в России резко обострились отношения между исполнительной и законодательной ветвями власти со значительным перекосом в пользу исполнительной. Представители каждой из ветвей обратились за поддержкой в регионы, стремясь укорениться за счет заигрывания с ними. В этот период времени субъекты, в особенности сформированные по национальному принципу, получили налоговые льготы, финансовые транши и кредиты, значительную экономическую свободу, поскольку именно они неоднократно инициировали выход из состава РФ, что грозило дальнейшему распаду государства. В регионы был делегирован значительный объем политической власти. Помимо этого субъект Федерации получал порядка пятисот федеральных должностей в таможенных, налоговых и других структурах, которые занимали преимущественно представители, родственники и ближайшее окружение региональной семьи. В результате предоставленной свободы в Конституции Чеченской Республики появилась статья 17 о независимости государства от РФ, статья 59 Конституции Татарстана объявляла его ассоциированным с Россией государством, а конституция Башкирии закрепляла право свободного выхода из состава Российской Федерации. В конституционных проектах Тувы, Карелии, Якутии устанавливалось верховенство местных законов над российскими[20]. По-видимому, на тот промежуток времени другого выхода, кроме как пойти на этот опасный компромисс для сохранения главного – государства, не было. Однако для этого временного промежутка оказалось характерным такое явление, как диспропорция в распределении власти в пользу региональных элит. Региональный уровень власти получил возможность распоряжаться всеми видами ресурсов, рулить региональным бизнесом. Большинство из региональных лидеров почувствовали себя королями, шахами, султанами во вверенных им владениях.

Однако уже к 2000 г. стала постепенно нарастать, а затем и доминировать иная тенденция в отношениях между центром и регионами. Осознав, что именно национальные образования в составе Российской Федерации дестабилизируют ситуацию в государстве, создают основы для сецессии, руководство страны взяло курс на изменение границ субъектов, входящих в состав Российской Федерации. Идея о необходимости изменения субъектных границ впервые была озвучена еще в 1998 г. тогдашним премьер-министром Е. Примаковым, что, очевидно, является примером мудрого и нестандартного решения экономико-политико-национальных проблем государства. Неудивительно, что категорически против этого решения высказались все главы национальных образований. Все же, несмотря ни на что, в 2000 г. были учреждены федеральные округа, создан институт полномочных представителей президента в округах. Поскольку в соответствии с Конституцией Российской Федерации президент выведен из системы разделения властей и стоит как бы «над» всеми, то и полпреды, находясь в непосредственном подчинении лишь президента, оказались в таком же привилегированном положении. Затем был изменен порядок формирования Совета Федерации, что также уменьшило влияние регионов в центре, а в 2004 г. начался процесс укрупнения регионов. В результате объединения 11 автономий и трех республик с краями и областями предположительно должно остаться лишь 75 субъектов Российской Федерации[21]. Всё это – шаги на пути к концентрации политической власти, финансовых потоков, к большей централизации Российской Федерации. Безусловно, пока остается без ответа вопрос: движение это к пропорциональности или это другая крайность – диспропорциональность в распределении политической власти между центром и регионами, что считать золотой серединой на этом тернистом пути?

Территориальный принцип структурирования не привязывается к социальной структуре общества и не связан с решением этнических, лингвистических, конфессиональных или иных проблем представительства, существующих в обществе. Поскольку границы между субъектами проводятся по географическим разделителям – горам, рекам, меридианам, параллелям, то в основе своей территориальный принцип не является пропорциональным, не рассчитан на балансировку отношений между различными социально-региональными группами и центром. Этот принцип широко используется на практике в различных странах как поликультурных, к числу которых можно отнести Швейцарию, Малайзию, США, так и относительно гомогенных – Австрии, Германии. В конечном же итоге в реальности данный принцип оказывается более сбалансированным, поскольку в результате такого проведения границ практически не создается ситуация наложения различных фрагментов социума друг на друга. Стабильность или пропорциональность социума достигается за счет действия принципа пересекающихся фрагментов, согласно которому линии религиозной, этнической, конфессиональной и иных фрагментаций пересекаются между собой в субъектах в различных вариантах.

Территориальная модель институционального структурирования предполагает обращение к анализу механизмов, посредством которых осуществляется распределение или перераспределение власти между центром и регионами. Очевидно, что нельзя не учитывать способ формирования палат высшего представительного органа власти. Нижние палаты легислатур традиционно формируются на основе всенародного избрания. Поэтому в контексте нашего исследования, безусловно, значимым является вопрос об избирательной модели, применяемой для этого. По большому счету используется система пропорционального представительства интересов, часто применяемая в списочном варианте, и система большинства, а также различные варианты смешения этих двух принципов. Поскольку избирательная формула в современной политике перешла в разряд мощных инструментов, посредством которых политика осуществляется, постольку актуален анализ того, в какой степени с помощью той или иной избирательной системы достигается пропорциональность или диспропорциональность представительства региональных интересов на национальном уровне.

Достаточно распространенным заблуждением является мнение о том, что применением пропорциональной системы избрания депутатов достигается эффект пропорциональности в представительстве интересов социума. Применение же мажоритарного принципа ведет к значительным отклонениям от желаемой пропорциональности. Однако даже в российской практике, которая пока не велика, очевиден тот факт, что именно пропорциональный элемент избирательной системы оказывается наиболее несостоятельным и наименее демократичным. Изначально задуманный как пропорциональный, что нашло отражение даже в названии, принцип голосования за партийные списки, а затем перевода этих голосов в места представительного собрания в конечном итоге позволяет наполнять представительное собрание «котами в мешке», которые либо мало известны избирателям, либо не известны вовсе. В то же время практика стран, применяющих лишь мажоритарный принцип, то есть принцип «победитель получает все», позволяет заключить, что при малой величине округов и значительном их количестве может быть достигнут куда более пропорциональный эффект, нежели при непосредственном использовании «чистого» принципа пропорциональности. В конечном итоге реальность свидетельствует в пользу большей справедливости мажоритарного принципа, поскольку депутаты, получая мандат непосредственно из «рук» избирателей своего региона, соответственно несут перед ними ответственность и более качественно отстаивают интересы этого региона на национальном уровне.

Что же касается принципов формирования вторых палат, то он также может оказать воздействие на пропорции в распределении власти между двумя уровнями – национальным и субъектным. Это происходит различным образом в зависимости от того, какой механизм заложен в основу формирования верхней палаты легислатуры. Изначально верхняя палата создавалась именно для того, чтобы быть противовесом нижней и, чтобы в структурах государственной власти были представлены именно территории. Территории могут быть представлены как на основе равного представительства, независимо от размера субъекта, так и с учетом физических параметров. Очевидно, что система равного территориального представительства по принципу «от каждой территории – один человек или два человека» независимо от численности проживающего населения или протяженности территории ведет в конечном итоге к диспропорциональности, хотя изначально этот принцип задумывался как пропорциональный. Таким образом формируются, например, Совет Федерации Российской Федерации и Совет кантонов Швейцарии, сенаты Мексики, Аргентины, Бразилии, США. Сенат Бельгии избирается на основе пропорционального представительства в соответствии с языковыми квотами. В Австрии принцип земельного представительства основан на численности населения, проживающего на территории земли. Количество избираемых от земли депутатов пропорционально численности её граждан[22].

Пропорциональность представительства определяется еще и способом делегирования депутата в верхнюю палату парламента: по принципу избрания или назначения. Имеет значение и то, кем назначается или избирается депутат. Так, например, в России, начиная с 2000 г., Совет Федерации формируется на половину непрямым голосованием. В законодательных собраниях субъектов Федерации избирается по одному представителю от субъекта. Вторая же часть Совета Федерации формируется по принципу назначений главой государства или главой субъекта[23]. Принцип назначений при формировании верхней палаты представительного собрания существенно искажает принцип пропорционального представительства интересов территорий, поскольку часто граждане, проживающие на территории субъекта, не имеют представления о том, кто отстаивает их интересы в центре и, наоборот, депутаты не знают проблем представляемого ими субъекта. Такая ситуация складывается, например, в России после 2001 года. В Великобритании, а также в большинстве стран, находившихся под её влиянием, сохраняется принцип назначений депутатов второй палаты парламента. В Канаде сенаторы назначаются даже не в провинциях, чьи интересы они должны представлять в Сенате, а федеральным правительством, генерал-губернатором и премьер-министром. Отсюда следует, что сенаторы, как правило, не имеют отношения к провинциям. Такая же ситуация складывается в Индии, Малайзии, что позволяет сформировать хорошо управляемый орган власти, но, очевидно, что к разряду представительных органов власти он уже не принадлежит. Наибольшей пропорциональности в плане представительства территориальных интересов соответствует принцип прямых выборов депутатов в территориальных образованиях.

Пожалуй, не лишне будет подчеркнуть, что соотношение сил или функциональное соотношение отдельных ветвей власти, а также национального и субъектного уровней не является застывшим. Поскольку политическая система представляет собой систему самоорганизующуюся, постольку соотношение сил меняется в зависимости и в направлении тех линий напряженности, которые формируются в процессе накопления реальных жизненных потребностей. Жизнеспособная политическая система должна уметь адаптироваться, обладая способностью к авторегуляции. Если первоначальные условия, при которых политическая система находится в состоянии относительной стабильности, изменяются, то равновесие смещается в том направлении, которое должно способствовать компенсации внешних воздействий, ставших причиной напряженности в системе. Задача носителей политической власти состоит в том, чтобы в нужный момент уловить тенденции в развитии политического организма, «услышать» или «почувствовать» нарождающиеся очаги напряженности и вовремя принять оптимальное политическое решение, не допустив критичности в функционировании. Именно поэтому власть порой эмоционально определяют как «большое ухо», которое должно прислушиваться к своим гражданам.

Одной из особенностей развития политических систем является то, что процесс не носит линейный характер. Существует точка зрения, согласно которой процесс не поступателен, а волнообразен[24]. Этапы жестко централизованного состояния сменяются раскрепощением политической системы. Это происходит как под влиянием внешнего воздействия, так и под влиянием сил саморегулирования, возникающих в результате накопления эффекта диспропорциональности в распределении политической власти. Об этом свидетельствует, например, исторический путь России, представляющий собой, по мнению некоторых исследователей, смену различных состояний. Либерализация, демократизация и раскрепощение политической системы сменяются жесткими тенденциями и замораживанием этой сферы.

Политическая система находится в постоянном движении. Её динамическое состояние неустойчиво, подвижно и характеризуется различной степенью нестабильности. Неустойчивость в этом контексте рассматривается как явление положительное и необходимое условие динамического развития системы и её выживания. Системы, способные к организации как под влиянием внешних факторов, так благодаря внутренним источникам саморазвития, должны быть открытыми.

Порой явная пропорциональность может привести к усилению беспорядков в обществе, что неоднократно случалось на практике. В то же время использование принципа большинства, далекого в своей основе от пропорциональности, порой стабилизирует политическую ситуацию, возвращает её в нормальное русло. Однако это не противоречит нашей теории, а лишь подтверждает её, поскольку сложноорганизованные системы, к числу которых принадлежит, безусловно, и политическая система, относятся к нелинейным и недетерминированным системам. Таким системам нельзя «навязывать» пути их развития по простому принципу «чем больше, тем лучше», «чем сильнее, тем дальше» и т.д. Отчасти по причине непонимания этого принципа в развитии общества многие проекты решительного преобразования экономики, политики или социальной сферы оказались несостоятельными.

Необходимо понять собственные тенденции развития системы и найти эффективный способ решения проблемной ситуации по принципу иглоукалывания, акупунктуры: «болит голова – уколоть палец». Так называемый гибкий стиль управления и нахождение оптимальных решений должны демонстрировать и представители властных структур, что собственно и составляет «мудрость или искусство» управления государством. Важно понять, как можно инициировать какое-либо явление или предотвратить его, выработав систему рычагов резонансного воздействия. Нестандартное решение признается в качестве основы организационных изменений. Бурный экономический рост означает, что правительства нашли рычаг, позволяющий повысить эффективность экономического развития, и, наоборот, бесплодные и мучительные социально-экономические реформы говорят о том, что методы преобразования неадекватны проблеме. Таким примером выступает «экономическое чудо» в странах Юго-Восточной Азии. Очевидно, что правительства этих стран нашли точки эффективного воздействия на экономику, для того чтобы обеспечить значительный рост в сжатые сроки.

НАЗАД    ОГЛАВЛЕНИЕ    ВПЕРЕД