ДЕМОКРАТИЧЕСКИЙ РЕЖИМ

назад   Материалы о демократии  вперед

Полномочия президентской власти

Ричард М. Пайус

«Исполнение обязанностей Президента Америки требует нечто большего, чем издание громогласных манифестов, отсиживаясь в тылу. Оно требует от Президента нахождения в самой гуще сражения, а также страстной приверженности заботе о судьбе нации, которую он возглавляет…»
Президент Джон Ф. Кеннеди

Президента можно назвать самым могущественным в мире звеном руководства исполнительной властью, однако во многих аспектах его полномочия являются и одними из самых ограниченных. Президент имеет огромные официальные полномочия, и в то же время вследствие конституционных сдержек и противовесов, а также установленных законом ограничений, по вступлении в должность президент обычно обнаруживает, что, как однажды сказал Гарри Трумэн, «полномочия президента в основном сводятся к тому, чтобы заставлять людей делать то, что они и так должны делать, без его напоминания».

Создание института президентской власти

Конституционные полномочия исполнительной ветви власти содержатся в Статье II Конституции, которая предусматривает наличие одного президента, определяет метод его избрания (Коллегией выборщиков) и устанавливает четырехлетний срок пребывания в этой должности.

Любого читателя при ознакомлении со Статьей II Конституции сразу поражает, сколь много внимания уделяется в ней механизму президентских выборов и как мало внимания уделяется полномочиям, которые приобретает президент после вступления в должность. Хотя президент наделяется полномочиями «исполнительной власти Соединенных Штатов», в Конституции ничего не говорится об отдаче распоряжений руководителям департаментов, контроле над отдельными ветвями власти или отстранении от должности государственных чиновников. Хотя президент вправе заключать международные договора после проведения консультаций с Сенатом и при условии его согласия, в Конституции ничего не говорится о том, кто имеет право на аннулирование этих договоров. Хотя президент имеет звание главнокомандующего, в Конституции ничего более не говорится о его полномочиях отдавать распоряжения военным, или о взаимоотношениях с полицией. Хотя президент вправе созывать внеочередные заседания Конгресса и ему вменяется в обязанность информировать Конгресс о положении дел в государстве и давать свои рекомендации по этому вопросу, и он также имеет право налагать вето на законопроекты Конгресса, в Конституции ничего не говорится о полномочиях президента издавать постановления, имеющие силу закона.

Эти упущения не были непреднамеренными. Отцы Конституции были деловыми людьми, специалистами- практиками, прошедшими школу государственного управления в колониях и штатах, а многие из них имели обширный опыт работы на дипломатической и военной службе. Они разработали краткую и допускающую двоякое толкование статью, посвященную президентской власти, для того, чтобы Конституция была ратифицирована законодательными органами штатов, которые весьма подозрительно относились к исполнительной власти. Они не дали полного описания исполнительной власти, но и не установили полных ограничений на нее. Вместо этого они оставили многие вопросы для их решения будущими поколениями.

Результатом стал язык Конституции, допускающий двоякое толкование. Исполнительная власть могла быть ограничена, сужена, для нее могли быть установлены сдержки и противовесы, или же она могла послужить орудием построения сильной экономики, функционирующей под управлением центрального правительства, а также бастионом защиты от иностранных держав в случае их вмешательства в дела нового государства.

Выдвижение кандидатов и избрание президента

Процедура выдвижения кандидатов в президенты и избрание президента также во многом обусловлена двояким характером его власти. Изначально творцы Конституции предполагали, что Коллегия выборщиков, т.е. орган, формируемый каждые четыре года для избрания президента из представителей от всех штатов при доминировании крупных штатов, будет «выдвигать» пять кандидатов, а окончательный выбор будет производиться Палатой представителей. Вместо этого к началу 1800-х годов политические партии уже могли набирать большинство голосов в Коллегии выборщиков для своих кандидатов, тем самым создав нынешнюю систему доминирования партий. К 1830-м годам законодательные органы штатов уступили полномочия по избранию выборщиков народу штата, поставив голосование за президента на народную основу.

Существующая система выдвижения кандидатов от крупных партий предусматривает организацию предварительных состязаний в каждом штате (известных как праймериз -первичные или предварительнее выборы, или кокусы - партийные совещания) для избрания делегатов на национальный партийный съезд, который в свою очередь избирает кандидата от партии. Выигравшие их кандидаты демонстрируют свои личные возможности в организации сбора средств, радио- и телевизионных передач для ведения предвыборной агитации и в создании имиджа с использованием средств массовой информации при привлечения на свою сторону массового избирателя. Необходимость в мобилизации средств и организации кампании в средствах массовой информации сужает их круг до небольшой группы профессиональных политиков, по большей части являющихся губернаторами штата, сенаторами или вице-президентами.

Президентские выборы 2000 г., в которых Джордж Буш победил Альберта Гора-младшего по числу голосов, поданных членами коллегии выборщиков, несмотря на то, что Гор набрал более чем на полмиллиона больше голосов избирателей, вызвали множество споров относительно того, является ли в наше время Коллегия выборщиков адекватным механизмом выборов. Всеобщая избирательная кампания практически представляет собой кампанию по получению большинства голосов в 50 штатах для того, чтобы набрать большинство голосов выборщиков от штатов (и округа Колумбия). Преимущество этой системы заключается в том, что участие в этих состязаниях по принципу «победитель получает все» подчеркивает федеративный характер государства и заставляет кандидатов строить свою кампанию в географическом разрезе, а не только в разрезе блоков голосов населения с учетом его демографических параметров. Другое преимущество заключается в том, что при получении близкого числа голосов выборщиков за кандидатов пересчет голосов избирателей производится только в тех штатах, где за кандидатов было отдано близкое число голосов, и поэтому нет необходимости поднимать вопрос о пересчете голосов по избирательным бюллетеням по всей стране. Поэтому в 2000 г. решающий пересчет голосов производился только во Флориде, а не на всех избирательных участках страны. Недостаток Коллегии выборщиков заключается в том, что исторически небольшие штаты имеют преимущество с точки зрения представительства на основе количества выборщиков, установленных для этих штатов, что дает голосам этих выборщиков больший вес по сравнению с голосами выборщиков от крупных штатов. Однако поскольку крупные штаты отдают все свои голоса за того или иного кандидата, кандидатам имеет смысл концентрировать практически все свои усилия на предвыборной борьбе в 12 крупных штатах, игнорируя остальные штаты, особенно те, в которых они имеют значительный перевес или существенно уступают своим конкурентам.

Наконец, проблема в использовании системы Коллегии выборщиков состоит в вероятности того, что ни один из кандидатов не получит большинство голосов выборщиков; в этом случае голосование по избранию президента передается в Палату представителей (при котором штаты имеют по одному голосу, который они отдают через своих конгрессменов). Такое голосование проводилось в 1800 и 1824 гг. и чуть не произошло в 1876 г. Также существует вероятность того, что кандидат, набравший большинство голосов избирателей, проиграет по числу голосов выборщиков: это произошло в 1876, в 1888 и в 2000 годах.

Частичное разделение властей

Отцы-основатели нации считали, что между ветвями федеральной власти должно существовать скорее «частичное», чем «полное» разделение властей. Исходя из политических теорий француза барона де Монтескье (Baron de Montesquieu) и англичанина Джона Локка (John Locke), они провели разграничение между исполнительной, законодательной и судебной властью и создали три отдельных института власти для осуществления соответствующих полномочий; однако для поддержания равновесия между этими институтами они предусмотрели частичное пересечение их функций.

По их замыслу, каждый институт власти должен исполнять не только свои первичные функции, но и часть функций других ветвей власти. Так, президент имеет право помилования (функция судебной власти) и право давать свои рекомендации законодательным органам (функция законодательной власти). Сенат участвует в назначениях (функция исполнительной власти), а Конгресс имеет право на отстранение от должности на основании рассмотрения дела в порядке импичмента (функция судебной власти). Суды имеют право выносить решения, подлежащие всеобщему применению (функция законодательной власти), и издавать приказы (через writs of mandamus - судебные приказы должностному лицу о выполнении требования истца), требующие принятия определенных действий со стороны чиновников исполнительной власти.

Влияние частичного разделения властей ощущается во многих сферах национальной системы управления. Президент наделен большими полномочиями по участию в работе других институтов власти, но в то же время некоторые вопросы, которые, как можно было бы ожидать, должны находиться в компетенции исполнительной власти (такие как боевая готовность, дипломатия, разработка внутренней политики и бюджета), относятся к сфере его совместной компетенции с законодательной властью. В результате Конституция рассматривается не как схема управления государством с четким разграничением властей, а скорее (по выражению ученого-политолога из Принстонского университета Эдварда Корвина (Edward Corwin)) как «вызов для участия в борьбе» за привилегии в управлении выработкой американской политики.

Сдержки и противовесы

Таким образом, президентская власть функционирует в рамках системы «сдержек и противовесов», предназначенной для ограничения полномочий каждого национального института власти со стороны ее других институтов. Президент имеет право налагать вето на акты Конгресса, как по конституционным, так и по политическим основаниям, и его вето не может быть снято без получения двух третей голосов в Палате представителей и Сенате. Это дает президенту возможность не только сдерживать действия Конгресса, но и заранее создавать «противовес» интересам законодателей (в особенности, если Конгресс контролируется оппозиционной партией) с использованием его собственных прерогатив, поскольку он может заранее пригрозить наложить вето на законопроект, находящийся на рассмотрении законодателей. В таком случае Конгресс может учесть замечания президента, прежде чем принимать соответствующий акт с тем, чтобы избежать наложения на него вето президентом. Президент использует свое право контроля над федеральными судами через полномочия назначать новых федеральных судей и членов Верховного суда: в результате он имеет возможность, по мере увеличения числа назначенных им судей, склонять мнение большинства судейского состава этих органов в отношении интерпретации конституционного и статутного права в соответствии со своей точкой зрения.

Однако система сдержек и противовесов также ограничивает и прерогативы самого президента. Например, исполнительные приказы президента должны соответствовать требованиям статутного права – в противном случае они не будут введены в действие федеральными судами. Президентские назначения на высшие государственные посты подлежат утверждению Сенатом, которое производится большинством голосов его членов. Полномочия президента на заключение межгосударственных соглашений требует «консультаций и согласия» со стороны двух третей членов Сената. Любой президентский исполнительный приказ или президентское соглашение (с другими государствами) подлежит судебному контролю, который заключается в праве федерального суда признать такой приказ или соглашение недействительным на основании его несоответствия конституции.

Импичмент и отстранение от должности

Одним из наиболее важных видов сдержек власти президента являются «дополнительные меры предосторожности» в виде процедуры импичмента и отстранения от должности в связи с «государственными преступлениями и мисдиминорами». Данный термин заимствован из британской судебной практики, основанной на «Комментариях к закону Англии лорда Блэкстоуна» (Commentaries on the Law of England of Lord Blackstone). По определению Блэкстоуна, «государственное преступление» означает преступление против государства, а «государственный мисдиминор» - коррупцию в значительных размерах и недобросовестное ведение дел. Американская конституционная система не предусматривает отстранения от должности в связи с потерей доверия законодательной власти (что при парламентской системе следует из отказа от выражения вотума доверия).

Президент может быть подвергнут процедуре импичмента (что эквивалентно предъявлению обвинения в суде) в случае, если за это проголосует большинство членов Палаты представителей. После этого данное дело рассматривается на заседании Сената под председательством председателя Верховного суда. Наказанием может быть только отстранение от должности, хотя президенту может быть предъявлено обвинение в суде, действующем по нормам статутного и общего права, который должен рассмотреть дело в порядке импичмента и принять решение о признании президента виновным или о его оправдании.

Отцы Конституции предполагали, что установление сложной процедуры импичмента приведет к тому, что она будет использоваться редко, и они оказались правы. За всю историю Америки существовало только три президента, против которых была возбуждена процедура импичмента: Эндрю Джексон, привлеченный в 1868 г. к ответственности за нарушение Закона о пребывании в должности (в соответствии с которым президент был не вправе смещать с должности Секретаря кабинета правительства до тех пор, пока Сенат не утвердит его преемника), который был оправдан с преимуществом в один голос; Ричард Никсон, который в 1974 г. подал в отставку после того, как Юридический комитет Палаты представителей рекомендовал возбудить против него процедуру импичмента в связи с укрывательством преступлений, связанных с Уотергейтским делом; и Билл Клинтон, который в 1999 г. был оправдан Сенатом после возбуждения против него процедуры импичмента Палатой представителей в связи с лжесвидетельством и препятствованием отправлению правосудия при даче показаний в общегражданском суде.

Прерогативы власти президента

Хотя власть президента кажется ограниченной за счет конституционных ограничений и проблем, связанных с работой с другими институтами власти, президенты находят способы обойти эти трудности. Иногда они требуют предоставления им исключительных полномочий, исходя из своего собственного прочтения Конституции. Вооруженные такими полномочиями, они в одностороннем порядке предпринимают действия для разрешения серьезных политических споров или для выхода из кризиса, а впоследствии оправдывают свои действия перед Конгрессом и американским народом, защищая как законность таких действий (право на осуществление своих полномочий), так и их правомочность (целесообразность своей политики).

С самого начала истории нации прерогативы президентской власти вызывали множество споров. Джордж Вашингтон в одностороннем порядке провозгласил нейтралитет страны в британо-французском конфликте, произошедшем в начале 1790-х годов, несмотря на то, что ни одно положение Конституции не предоставляло ему в прямой форме таких полномочий. Томас Джефферсон выкупил у Франции территорию Луизианы в 1803 г., хотя Конституция не предусматривала полномочий национального правительства на приобретение территорий. Эндрю Джексон отстаивал право на смещение членов своего правительства, установив верховенство президента в рамках структуры исполнительной власти, несмотря на то, что Конституция умалчивает о полномочиях на отстранение от должностей. Авраам Линкольн использовал свою власть в таких масштабах, что позднее политолог Клинтон Росситер (Clinton Rossiter) из Корнельского университета навал его президентское правление «конституционным диктаторством»: конституционным в том смысле, что в разгар гражданской войны состоялись промежуточные и президентские выборы, а «диктаторством» в том смысле, что Линкольн в те времена национального кризиса иногда выходи за рамки закона и писаной Конституции. Франклин Рузвельт также использовал прерогативы своей власти до вступления Соединенных Штатов во Вторую мировую войну. Он заключил президентское соглашение с Великобританией о замене устаревших эсминцев на военно-морских базах, что оказало большую помощь в организации британских конвоев, перевозивших военное снаряжение через Северную Атлантику. Поскольку президентское соглашение, в отличие от международного договора, не требовало одобрения двумя третями голосов членов Сената, Рузвельт воспользовался этой формой международного соглашения на основе своих прерогатив.

Когда президент использует свои исключительные права и выигрывает, срабатывает эффект «положительной» ответной реакции: его партия и народ сплачиваются вокруг него; оппозиция зачастую раскалывается и теряет доверие; во многих случаях такая законодательная инициатива ратифицируется и впоследствии узаконивается принятием законодательными или судебными властями соответствующих актов. Напротив, президент, в случае рассмотрении его действий судебными властями – как произошло в случаях конфискации Президентом Трумэном сталелитейных заводов во время корейской войны и реквизиции средств на национальные программы Президентом Никсоном – сталкивается с «отрицательной» ответной реакцией, при которой Конгресс может ввести законодательство, затрудняющее использование прерогатив президента. Так, за неудачами Никсона в судах последовало принятие закона, требующего от президента получения одобрения Конгресса в случае отсрочки или отмены им ассигнований, утвержденных Конгрессом. Война во Вьетнаме во время правления Линдона Джонсона и Никсона вызвала ответную реакцию в виде выступлений против президентских полномочий на ведение войны и принятие в 1973 г. Закона о полномочиях на ведение войны, в соответствии с которым Конгресс оставлял за собой право в определенных обстоятельствах потребовать от президента вывода войск с территории военных действий. Однако федеральные суды отклонили требования об издании приказов о выводе войск, несмотря на то, что против Рейгана, Буша и Клинтона членами Конгресса было возбуждено несколько судебных дел. Вместо этого суды вынесли решения, по которым иски, возбужденные отдельными конгрессменами, не должны рассматриваться до тех пор, пока они не будут поддержаны всеми членами Конгресса.

Руководство внутренней политикой

Как правило, президенты вступают в должность в обстановке, когда общие ожидания избирателей не требуют от него осуществления изменений, за исключением случаев, когда они вступают в нее в условиях трудных для экономики времен или военного кризиса. Им также особенно не приходится заниматься деятельностью, связанной с протекцией для членов своей партии («коуттейл» - практика, при которой избиратели, голосовавшие за данного президента, также отдают свои голоса за других претендентов на место в Конгрессе от президентской партии) - большинство законодателей от их партии, скорее всего, выиграли на выборах в Сенат с гораздо большим преимуществом (и, как правило, с большим количеством поданных за них голосов), чем президент получил по соответствующим избирательным округам. Кроме того, президенты не контролируют структуру власти в Конгрессе: они не назначают лидеров партий в Палате представителей и Сенате, не определяют состав постоянных комитетов и не назначают их председателей. Они также не председательствуют на совещаниях членов законодательных органов, принадлежащих к их партии, проводимых для выработки ее стратегии.

Президенты строят свою работу, исходя из четырехлетнего избирательного цикла. Держа в уме свои перспективы на переизбрание, в начале срока своего пребывания в должности они склонны выступать за принятие мер, требующих от народа некоторых жертв, с тем, чтобы показать «товар лицом» избирателям в последние два года правления до переизбрания. Поэтому в случае необходимости принятия строгих мер они предлагают их в течение первых лет пребывания на посту. В отличие от президента, выборы членов Конгресса основаны на двухлетнем или шестилетнем цикле: все члены Палаты представителей и одна треть сенаторов переизбираются через два года после вступления президента в должность. Поэтому призывы президента к экономии и принесению определенных жертв могут поставить под угрозу избрание членов его партии на промежуточных выборах.

На промежуточных выборах партия президента практически всегда проигрывает места. Обычно партия теряет до 20 мест на втором году пребывания президента в должности и до 40 мест на шестом году. Президент мало что может сделать, чтобы противостоять этим тенденциям. Если он преуспевает на своем посту, это редко на практике способствует поддержке членов его партии на промежуточных выборах; однако если дела у него идут неважно, это ведет к переходу на сторону оппозиции избирателей, прежде голосовавших за представителей его партии. Поэтому члены президентской партии, имеющие наиболее слабые позиции, зачастую рассматривают президента как негативный фактор в отношении их собственных шансов на переизбрание при проведении промежуточных выборов.

Президенты обычно добиваются многого из того, к чему они стремятся, именно в первый год пребывания в должности («медовый месяц»), хотя, как это ни парадоксально, в этот период времени они имеют меньше всего опыта и знаний. По мере накопления опыта они приобретают более четкое представление о том, как следует добиваться своих целей, но, по иронии судьбы, обнаруживают, что у них стало меньше сторонников в Конгрессе, готовых поддержать их программы при голосовании: их рейтинг в Конгрессе год от года обычно понижается. Ближе к концу их срока пребывания в должности, в особенности, если Конгресс контролируется оппозиционной партией, президенты могут столкнуться с тем, что предлагаемые ими бюджетные законопроекты, а также назначения на высшие государственные посты и в федеральные судебные органы с самого начала обречены на провал на Капитолийском холме.

Федерализм

Американская система представляет собой федеративную, а не унитарную систему. Это означает, что воплощением суверенитета граждан являются губернаторы и законодательные органы штатов, которые образуют двойную систему суверенитета -национального суверенитета и суверенитета штатов. В соответствии со Статьей VI Конституции национальная суверенная власть является верховной, поскольку Конституция страны, ее законы и международные договора имеют высшую силу по отношению к конституциям и законодательству штатов. Кроме того, высшие должностные лица как штатов, так и государства, при вступлении в должность приносят присягу, в которой они обязуются поддерживать и защищать национальную Конституцию и законы, даже в ущерб конституциям и законам своих штатов.

В то же время власти штатов неподконтрольны президенту или департаментам национального правительства. Если некоторые программы, поддерживаемые президентом, должны выполняться должностными лицами федеральной власти в полном объеме, для успешной реализации проводимых Белым домом внутригосударственных программ, как правило, требуется содействие со стороны чиновников органов власти штатов, округов и местных органов управления. Поскольку приоритеты последних обычно отличаются от приоритетов президента, национальные инициативы по большей части «федерализируются» (выполняются на федеральном уровне) и «локализуются» (выполняются на местном уровне с учетом местных условий).

Руководство дипломатической деятельностью и политикой в области национальной безопасности

Начиная со времен начала Второй мировой войны на руку президентам сыграли некоторые изменения, которые укрепили их власть в области руководства внешней политикой и ослабили позиции Конгресса в части оказания влияния на политику президента или создания препятствий для ее реализации. Франклин Рузвельт и его преемники контролировали поступление разведывательной информации, имевшей важное значение для борьбы с противниками государства во времена холодной войны, а также в ряде случаев добивались в Конгрессе применения к ним презумпции невиновности в делах, относящихся к вопросам национальной безопасности. Президенты использовали прерогативы, на которые они претендовали в соответствии с Конституцией, а также огромные полномочия, делегированные им Конгрессом после Второй мировой войны.

Этот период использования президентских полномочий в области внешней политики достиг кульминации во времена правления Линдона Джонсовна и Ричарда Никсона, которые некоторые обозреватели называли «имперским президентством» по причине использования эти президентами прерогатив власти для ведения войны во Вьетнаме. С самого начала конфликта многие члены Конгресса и американский народ оставались в неведении относительно целей Америки в этой войне. Впоследствии эскалация войны в Лаосе и Камбодже также была сопряжена с использованием президентских прерогатив. В конечном итоге летом 1973 г. (когда еще планировалось продолжать бомбардировки Камбоджи) Конгресс наложил запрет на финансирование войны в Индокитае, однако он вмешался в этот вопрос только после того, как военные действия США во Вьетнаме были прекращены в соответствии с Парижским мирным соглашением.

После этого недовольство политикой «имперского президентства» привело к внесению изменений в законодательство, в соответствии с которыми Конгрессу предоставлялось право на дислоцирование вооруженных сил США в районах вооруженных конфликтов, не требующих официального объявления войны (Закон о полномочиях на ведение войны 1973 г.), а также вводилось требование об информировании Конгресса о специальных секретных разведывательных акциях (Закон о надзоре за разведдеятельностью 1980 г.). Другие законы содержали положения, в соответствии с которыми президентские соглашения с другими государствами не могли заключаться втайне от Конгресса, а также содержали требования о предании гласности Конгрессом и Президентом всех международных обязательств, принимаемых на себя государством. В 1980-х годах контролируемый Демократической партией Конгресс еще больше затруднил военную интервенцию в Центральной Америке для президента-республиканца, в то время как республиканский Конгресс в 1990-х годах ввел ограничения на полномочия президента – ставленника Демократической партии за счет удержания пошлин на многосторонние организации и ООН.

Период после вьетнамской войны, который иногда называют временем «пост-современного» президентского правления, характеризуется концом двухпартийного управления в сфере внешней политики и концом подчинения Конгресса инициативам исполнительной власти. На сегодняшний день по вопросам как внешней, так и внутренней политики президент должен получать поддержку, или по крайней мере согласие Конгресса – иначе его инициативы в конечном итоге ждет провал. Так же как и во внутренних делах страны, это означает, что решающим фактором успеха или неудачи политики президента является его умение убеждать, а не прерогативы его власти.

Общие принципы

Опыт Америки в области президентского правления может быть в некоторой степени полезен и для других стран. В большой мере президентская власть основана на его «умении убеждать» Конгресс и граждан Америки в необходимости значительных перемен в государственной политике, а вся система в целом функционирует на основе принципов парламентского правления. Однако президентская власть также заключает в себе возможность использования ее прерогатив, к которым прибегает президент в случае, если, пользуясь лишь ограниченной партийной и общественной поддержкой, ему все же удается использовать свои конституционные полномочия в течение ограниченного промежутка времени для разрешения критической ситуации в стране. Это случилось в 1832 г., когда Джексон помешал Южной Каролине уклониться от соблюдения федеральных таможенных законов; это произошло в 1861 г., когда Линкольн принудил сепаратистские штаты к исполнению федерального закона, что привело к Гражданской войне; и это также случилось в 1940 и 1941 гг., когда Франклин Рузвельт вступил в союз с англичанами и русскими против Германии и ее союзников.

Этот опыт демонстрирует преимущества, связанные с неоднозначностью буквы американской Конституции - неоднозначностью, которая позволяет использовать большие полномочия без зафиксированных границ для того, чтобы принимать требуемые меры в чрезвычайной ситуации с учетом ее характера, не будучи стесненным ограничениями, которые в противном случае создавали бы препятствия для действий исполнительной власти и не давали возможности предпринимать решительные меры. Однако при этом остаются основные вопросы, относящиеся к полномочиям исполнительной в условиях демократии: Как может народ помешать главе исполнительной власти, вооруженной огромными прерогативами, превратиться в диктатора? Что может общество использовать в качестве противовеса злоупотреблениям исполнительной властью? Американская идея заключается в создании ограниченной, конституционной, демократической формы правления за счет реализации следующих принципов: частичное разделение властей, предусматривающее участие других институтов власти в выработке текущей политики; система сдержек и противовесов, исключающая возможность осуществления полномочий в течение продолжительного периода времени без законодательного и судебного контроля; федерализм, при котором, в случае неудачи мер национального правительства, могли быть предприняты действия со стороны штатов; и демократия, в условиях которой президент и его партия должны отчитываться перед избирателями через определенные промежутки времени. При истинно парламентской форме правления тупиковые ситуации и политический паралич могут быть преодолены или через выражение вотума недоверия, или за счет организации новых выборов. При американской системе, основанной на установленном сроке пребывания на президентском посту и установленных сроках проведения выборов, опасность образования безвыходных положений и тупиков присутствует всегда, но она может быть уменьшена за счет успешного использования прерогатив власти, или же путем достижения консенсуса через влияние президента в Конгрессе с учетом общественного мнения.

Прежде всего, президент действует в рамках политической культуры, которая одновременно прислушивается к его мнению и весьма скептически относится к имеющейся исполнительной власти. При наличии системы разделения властей власть президента не является воплощением суверенитета нации. Президенты не являются абсолютными монархами и не стоят выше законов: в соответствии с решениями судов ни один президент во время пребывания на своем посту не обладает иммунитетом против возбуждения судебного дела по иску частного лица, и любой президент обязан давать показания в суде, если это от него потребует судья; на всех президентов распространяются все судебные процедуры. Хотя у нас есть законодательные акты, предусматривающие существование Секретной службы, которая расследует дела и арестовывает людей, высказывающих прямые угрозы в адрес президента, у нас отсутствуют законы, квалифицирующие как преступление пренебрежительные высказывания по отношению к президенту или его службе, и никакие законы не запрещают прессе или оппозиционным партиям высказывать прямую критику президента или членов его администрации. Американской политической культуре свойственно большое уважение к президентской власти, однако здоровый скептицизм в отношении использования полномочий в рамках этой власти, возможно, является самым важным фактором сохранения института президентства в рамках конституционной формы правления.

Дополнительная литература

Richard J. Ellis, ed., Founding the American Presidency (Rowman and Littlefield, 1999)

Louis Fisher, Constitutional Conflicts Between Congress and the President (Princeton University Press, 1985)

Charles O. Jones, The Presidency in a Separated System (The Brookings Institution, 1994)

Richard E. Neustadt, Presidential Power and the Modern Presidents (Free Press, 1991)

Richard M. Pious, The Presidency (Allyn and Bacon, 1996)

Robert Y. Shapiro, et. al., eds., Presidential Power (Columbia University Press, 2000)

Robert J. Spitzer, President and Congress (McGraw-Hill, 1993)

Об авторе:
Ричард М. Пайус, профессор американоведения, лауреат премии Адольфа и Эффи Ох, является заведующим кафедры политических наук Барнардского колледжа и профессором аспирантуры по специальности искусства и наук Колумбийского университета в г. Нью-Йорк.

назад   оглавление  вперед