ДЕМОКРАТИЧЕСКИЙ РЕЖИМ

назад   Материалы о демократии

Гражданский контроль над вооруженными силами

Майкл Ф. Кайро

«Даже если в стране существует необходимость в военной власти,…мудрый и дальновидный народ всегда будет держать ее под пристальным и бдительным наблюдением».

Сэмюэл Адамс
Один из подписавших Декларацию независимости

Начиная с 1789 г. Соединенные Штаты были вовлечены в продолжительные военные действия не так уж много раз. Поэтому в центре внимания американской общественности в основном находились внутренние дела, а внимание к вопросам внешней политики и национальной обороны носило спорадический характер. В целом опросы общественного мнения показывают, что большинство американцев относительно безразлично относятся к проблемам внешней политики, и что их интерес к этим вопросам возрастает только во времена международных кризисов. В то же время одним из основных мотивов образования Соединенных Штатов было, как говорится в Конституции, «обеспечение всеобщей безопасности». Одна треть из 18 полномочий, перечисленных в Статье I раздела 8 Конституции США, относится к сферам военной и внешней политики.

При создании нового национального правительства Отцы-основатели нации отдавали себе отчет в важности формирования правительства, способного обеспечить надлежащую защиту государства. Эффективная, единая военная и внешняя политика требовала наличия сильной исполнительной власти, которая бы осуществляла руководство вооруженными силами. В то же время они понимали, что при отсутствии надлежащего контроля над вооруженными силами последние могли быть использованы для захвата власти в государстве и создавать угрозу демократии. Отцы нации на самом деле испытывали опасения насчет злоупотребления военной властью, а также опасались, что сильный лидер исполнительной власти мог со временем превратиться в диктатора или демагога. История показывала, что такие злоупотребления были не так редки. Поэтому они сочли необходимым указать в новой Конституции, что вооруженные силы подлежат контролю со стороны гражданской власти для обеспечения защиты демократии. В Выпуске журнала «Федералист» № 28 Александр Гамильтон (Alexander Hamilton) писал:

Вне зависимости от всех других умозаключений по данному вопросу, в качестве исчерпывающего ответа тем, кто требует установления в условиях мирного времени более категоричных требований, направленных против военных, можно сказать, что вся власть в предлагаемом правительстве будет находиться в руках представителей народа. Это является важнейшей и, в конце концов, единственной действенной гарантией прав и привилегий народа, достижимой в гражданском обществе.

Отцы-основатели признавали важность регулярной армии для защиты и обороны, но при этом они считали, что для сохранения свободы и предотвращения злоупотребления властью необходимы особые меры предосторожности. Как пояснял Джеймс Мэдисон в выпуске «Федералиста» № 41,

Защита от иностранной угрозы является одной из основных задач гражданского общества… [Однако] регулярные вооруженные силы … являются опасной, но, в то же время, необходимой мерой. По малому счету они причиняют определенное беспокойство. По большому счету последствия могут оказаться фатальными. Но в любом случае они требуют тщательного соблюдения мер предосторожности и бдительности. Благоразумная нация учитывает все эти соображения и, не исключая для себя возможности использования тех ресурсов, которые могут иметь большое значение для обеспечения ее безопасности, она в то же время подходит со всей осмотрительностью к принятию мер, направленных на уменьшение необходимости и риска использования тех ресурсов, которые могут таить в себе угрозу для ее свобод.

Самые четкие отличительные черты такой осмотрительности указаны в проекте Конституции. Сами Соединенные Штаты, которые она призвана укрепить и защитить, исключают любые Предлоги для создания вооруженных сил, которые могли бы таить в себе опасность.

Таким образом, ответственность за формирование и поддержание армии – т.е., за ее финансирование – Конституция, во избежание опасности получения президентом слишком большой власти, передает Конгрессу. Кроме того, именно Конгресс, а не исполнительная власть, имеет право на объявление войны, дабы избежать принятия поспешных решений, которые уже нельзя будет изменить. В то же время по Конституции президент имеет звание главнокомандующего армией, военно-морским флотом США и милицией штатов, что предоставляет ему достаточно полномочий для отражения нападения иностранных государств и защиты зарождающейся нации.

В то же время в отношении гражданского контроля, как и в отношении многих других принципов, Конституция не содержит никаких четких детальных указаний. Гражданский контроль над вооруженными силами в 1789 г. сильно отличается от гражданского контроля в наши дни. На самом деле Отцы-основатели никогда не предполагали образования класса профессиональных военных и поэтому не могли предвидеть характера гражданского контроля, который он имеет на сегодняшний день.

Традиция граждан-солдат

В самой Конституции вопрос о создании регулярной армии не затрагивается. Ее авторы не были знакомы с концепцией профессиональной военной службы. Они рассматривали военную службу во время войны как внутренний долг всех граждан. При том, что Джордж Вашингтон был самым наглядным примером государственного деятеля-военного, многие делегаты Конституционного конвента имели военный звания, полученные во время Войны за независимость. На самом деле, идея о существовании разделения между гражданскими и военными классами практически не существовала.

Представление о точке зрения Отцов-основателей нации можно получить на основании раздела 6 Статьи I Конституции:

Ни один сенатор или член Палаты представителей в течение всего периода времени, на которое он был избран, не может быть назначен на должность в любое гражданское государственное учреждение Соединенных Штатов, которое будет создано, или должностные оклады в котором будут увеличены в этот период времени; и ни одно лицо, занимающее должность в любом государственном учреждении США, не может быть являться членом обеих палат на протяжении всего срока его пребывании в должности.

Данный пункт исключает идею о том, что члены Конгресса могли также занимать посты в исполнительных или судебных органах. Он отражает основополагающий конституционный принцип разделения властей, убеждение в том, что каждая ветвь правительства должна быть отдельной, отграниченной ото всех остальных ветвей власти. Однако ни в этом, ни в каком-либо другом пункте Конституции не говориться о запрете на назначение членов Сената или Палаты представителей на военную должность. Поскольку авторы Конституции верили в то, что в Конгрессе будут заседать лучшие представители нации, они предполагали, что некоторые из них, естественно, будут командовать армией во время войны. На самом деле включение этого пункта в Конституцию обосновывалось тем, что военные должности являлись исключением. Отцы-основатели рассматривали военную службу в качестве непрофессиональной деятельности; в сущности, вооруженные силы включали регулярную армию или гражданскую милицию, а регулярная армия формировалась, только когда страна находилась в состоянии войны. Как пояснял Элбридж Джерри (Elbridge Gerry), делегат Конституционного конвента 1787 г., «существование регулярной армии в мирное время противоречит принципам республиканской формы правления, представляет угрозу для свобод независимого народа, а также в целом превращается в разрушительный механизм установления деспотизма».

Соответственно, принцип гражданского контроля в то время воплощал идею о том, что каждый гражданин отвечает за защиту нации и защиту свобод, и поэтому при он необходимости пойдет на войну. В сочетании с идеей о том, что вооруженные силы должны воплощать демократические принципы и поощрять участие граждан, единственным видом вооруженных сил, по представлениям отцов-основателей, являлась гражданская милиция, в которой различия между офицерами и набранными в нее рядовыми гражданами было сведено к минимуму.

Поэтому после Войны за независимость Отцы-основатели сократили регулярную армию, положившись в деле защиты западных границ на милицию штатов. Эти сокращения в армии отражали опасения американского демократического государства по поводу военных структур и функции военных, которое частично проистекало из опыта британского военного правления в колониальный период его истории. На протяжении 19 века и в начале 20 века эти опасения наши отражение в американской политике и обществе. Таким образом, гражданский контроль над вооруженных силами, обусловленный также географической изолированностью страны, стал частью наследия богатых культурных традиций Америки и традиционных для нее антивоенных настроений.

Англо-саксонское культурное наследие, превалировавшее во времена основания нации, послужило еще одной, более общей, причиной такого неприятия обществом военных и военных институтов, в особенности в мирное время. В 18 веке еще были свежи воспоминания о реакции Британии на использование британской армии для подавления политической оппозиции в 1640-е годы во времена правления Кромвеля. Кроме того, одной из причин крупных конфликтов, приведших к Американской революции, являлось введение британских войск на американскую землю после Французской и Индийской войн (1754-1763 гг.) Колонисты воспротивились такому вторжению на основании коцепции своих прав в качестве английских подданных, утверждая, что такие действия были бы неприемлемы в Великобритании. Такое же настороженное отношение к этому вопросу прослеживалось и на протяжении самой Войны за независимость. Для того, чтобы убедить Континентальный конгресс санкционировать формирование армии и ее снабжение, генерал Джордж Вашингтон был вынужден заверить Конгресс в том, что он не будет использовать армию для узурпации его власти. Таким образом, даже в разгар сражений, американцы с подозрением относились к полномочиям военных.

География также сыграла важную роль в формировании отношения американцев к вооруженным силам. На протяжении 19 века бескрайние океаны служили как бы буфером для североамериканского континента, а соседи Америки не представляли для нее серьезной опасности. В силу изолированности Соединенные Штаты были практически неуязвимы для военной угрозы со стороны стран Европы и Азии. Кроме того, богатые природные ресурсы Соединенных Штатов делали их практически независимыми от остального мира.

Таким образом, в самом начале образования Республики видение американцами гражданского контроля над вооруженными силами было обусловлено четырьмя факторами. Во-первых, крупные вооруженные силы рассматривались как угроза свободе, что являлось наследием британской истории и оккупации в колониальный период истории страны. Во-вторых, значительные вооруженные силы угрожали американской демократии. Эта концепция была связана с идеалом гражданина-солдата и опасениями по поводу образования класса военной аристократии или автократии. В-третьих, наличие крупных вооруженных сил угрожало экономическому процветанию. Поддержание большой регулярной армии представляло собой огромное бремя для зарождавшейся экономики новой нации. Наконец, крупные вооруженные силы угрожали делу мира. Отцы-основатели соглашались с либеральной точкой зрения, в соответствии с которой гонка вооружений ведет к войне. Таким образом, гражданский контроль над вооруженными силами возник на основе целого ряда исторических обстоятельств, со временем став неотъемлемой часть политической мысли в силу традиций, обычаев и системы взглядов.

Первые президенты в роли военачальников

Пункт Конституции об осуществлении президентом функции главнокомандующего гласит о том, что, в дополнение к его другим обязанностям, «Президент является Главнокомандующим Армией и Военно-морским флотом Соединенных Штатов, а также Милицией нескольких штатов, когда та на практике привлекается к службе в интересах Соединенных Штатов». Данный пункт рассматривался в качестве основополагающего на протяжении всей истории США, поскольку он предполагает организацию гражданского контроля над военной сферой. Тот же самый принцип, на основании которого творцы Конституции предвидели возможность выполнения сенаторами функций генералов во время войны, позволил им ввести в Конституцию положение, в соответствии с которым гражданский президент выступал в роли главнокомандующего. Что здесь самое важное – это то, что президент США сам подлежит ограничениям при выполнении всех своих функций, налагаемым при демократической форме правления, вследствие чего снижается вероятность использования им военных для укрепления исполнительной власти за счет полномочий на командование вооруженными силами.

То, в каких пределах, в соответствии с предположениями Отцов-основателей, президент должен исполнять свои военные функции, демонстрирует отсутствие в Конституции положения, ограничивающего его личное участие в руководстве войсками на поле боя. В то время от президента ожидалось, что он должен брать на себя личное командование вооруженными силами на поле сражения. И президенты на протяжении 19 века делали это без колебаний. Первый Президент, Джордж Вашингтон, создал первый прецедент, участвуя в подавлении так называемого «спиртового бунта» - стихийного восстания фермеров, вспыхнувшего в 1799 г. в Пенсильвании в знак протеста против введения правительством акцизов. Хотя восстание было небольшим по масштабу и ограниченным по территории, Джордж Вашингтон счел его ничем иным как попыткой насильственного ниспровержения правительства. Вашингтон объявил, что если бунтовщики не будут подавлены, «нам придется распроститься со всем правительством в нашей Стране». Для того, чтобы продемонстрировать власть федерального правительства, он собрал войска, которые могли бы соперничать со всей армией, участвовавшей в Войне за независимость, и лично возглавил их в походе через Пенсильванию.

Примеру Вашингтона последовали и другие президенты. Президент Джеймс Мэдисон, хотя и безрезультатно, в 1814 г. организовал и спланировал оборону столицы против британских войск. Во время войны между Мексикой и Америкой в 1840-е годы Президент Джеймс К. Полк воспользовался своими полномочиями главнокомандующего, лично возглавив поход американской армии против мексиканцев. Хотя Полк не командовал войсками на поле битвы, разработанные им стратегии служили основной для всех действий армии. На протяжении 19 века президенты продолжали командовать армией, лично разрабатывая военные стратегии и участвуя в мероприятиях военного характера. Наиболее ярким примером использования таких широких полномочий была деятельность Президента Авраама Линкольна.

Линкольну пришлось столкнуться с самой жестокой и серьезной угрозой американской демократии за всю ее историю. В условиях конфронтации после отделения южных штатов и распада Соединенных Штатов Линкольн во имя сохранения государства использовал свои полномочия главы исполнительной власти в самом полном объеме. Он перенес сессию Конгресса с апреля на июль 1861 г., а затем, воспользовавшись своей властью главнокомандующего, собрал милицию, увеличил армию и военно-морской флот без получения санкции Конгресса, приостановил действие habeas corpus (необходимости издания судебного приказа о доставлении в суд лица, содержащегося под стражей, для выяснения правомерности содержания его под стражей), и организовал морскую блокаду Конфедерации. В июле он выступил в Конгрессе, произнеся следующее:

Не оставалось иного выбора, кроме как использовать полномочия [исполнительной ветви] власти на ведение войны, и таким образом оказать сопротивление силе, использованной для уничтожения власти, путем применения силы во имя сохранения этой власти … Эти меры, являются ли они в полной мере законными или нет, были предприняты, исходя из того, что представлялось требованием народа и общественной необходимостью, в расчете на то, что Конгресс с готовностью ратифицирует эти меры… Сейчас же некоторые деятели настаивают на том, что такими полномочиями наделен Конгресс, а не глава исполнительной власти. Однако сама Конституция умалчивает о том, кто из них или кто другой имеет право на использование этих полномочий; и поскольку Конституция явно предусматривает образование чрезвычайной, опасной ситуации, вряд ли можно ожидать, что по предположению основателей Конституции опасность во всех случаях должна продолжать нарастать своим чередом до тех пор, пока не будет созвано заседание Конгресса, созыву которого может воспрепятствовать мятеж, как и произошло в данном случае… Глава исполнительной власти был вынужден воспользоваться полномочиями на ведение войны во имя защиты власти, испытывая при этом чувство величайшего сожаления.

Однако использование Линкольном своих полномочий этим не ограничилось. Весной 1862 г. Линкольн участвовал в руководстве действиями объединенной армии США. Он лично разработал план операций и руководил передвижением войск посредством издания президентских военных приказов. Однако Линкольн был последним президентом, который столь непосредственно участвовал в детальной разработке военной политики.

Использование Линкольном своих полномочий главнокомандующего способствовало утверждению президента в качестве верховного руководителя вооруженных сил нации. И на самом деле, на протяжении 19 века, так же как и в 18 веке, четкого разграничения между компетенцией в политической и в военной сферах не существовало. Большинство политиков также вполне могло принять на себя функции военного командования, а исполнение военных функций президентом не создавало особых проблем для общества – возможно, потому, что, несмотря на большую власть, которую взял на себя Линкольн, президенты продолжали соблюдать общие ограничения, налагаемые на их власть Конституцией. В этот период образовалась четкая политико-военная иерархия: вверху находился президент с военными министрами и министром военно-морского флота, имеющий право отдавать прямые приказы командирам действующей армии. Таким образом политические и военные функции оставались неразрывно связанными между собой. Президенты нередко обладали предшествующим военным опытом, а генералы постепенно вовлекались в политику. К концу 19 – началу 20 века реализация идеи о военачальнике/президенте в одном лице стала представлять собой более сложную задачу. Появление новых технологий, повышение военного профессионализма, а также выход Соединенных Штатов на мировую арену привели к изменениям во взаимоотношениях между политиками и военачальниками. Однако непреложный принцип гражданского контроля, установленный в 19 веке, послужил для укрепления этой традиции и способствовал ее продолжению в 20 веке, хотя и в несколько отличной форме.

Смещение баланса в 20 веке

20 век принес с собой начало большой войны. В период избрания в 1812 г. Вудро Вильсона президентом подавляющее большинство задач, стоящих перед США, носили исключительно внутренний характер. Когда в 1914 г. в Европе разразилась война, Вильсон предпочел для страны позицию нейтралитета. Однако агрессивное наступление Германии на экономические интересы США и права нейтральных государств заставили Вильсона обратиться к Конгрессу с требованием об объявлении войны против Германии.

После Первой мировой войны Вильсону не удалось добиться от Сената ратификации договора о вступлении в Лигу наций, что привело к изоляции Соединенных Штатов. Последующим президентам довелось столкнуться с нежеланием Конгресса участвовать в международных делах. В 1929-1930 гг. Конгресс принял законы, установившие ряд высоких тарифов, кульминацией которых был Закон о тарифах Смута-Хоули (Smoot-Hawley Tariff Act). Эти тарифы, предназначенные для защиты американской экономики от внешнего вмешательства, привели к дальнейшей изоляции Соединенных Штатов. В 1935, 1936 и 1937 гг. Конгресс принял ряд Законов о нейтралитете для того, чтобы избежать участия Соединенных Штатов в новой войне в Европе.

Пик изоляции США пришелся на период правления администрации Франклина Рузвельта. Столкнувшись с кризисом времен Великой депрессии, Рузвельт еще в 1935 г. поддержал политику нейтралитета Америки и подчеркнул приоритет внутренних проблем страны над вопросами внешней политики. И только к концу 1930-х годов Рузвельт начал осознавать важность участия Америки в делах Европы.

По иронии судьбы, тот самый консервативный Верховный суд, который попытался ограничить внутренние экономические реформы Рузвельта в соответствии с объявленным им «Новым курсом», в конце концов утвердил статус президента в качестве руководителя, определяющего курс внешней политики, укрепив права президента в области контроля и руководства в военной сфере. В своем решении 1936 г. по делу «Соединенные Штаты против Корпорации Кёртис-Райт» (United States v. Curtiss-Wright Corporation) Верховный суд привел основополагающие критерии разграничения полномочий президента в области внутренней и внешней политики, упомянув о том, что президент является «единоличным органом федерального правительства в области международных отношений, полномочия которого не требуют актов Конгресса в качестве основания для их осуществления». В соответствии с доводами суда, полномочия президента в сфере внешней политики санкционированы и подкреплены Конституцией, историей и потребностями текущего момента.

К тому моменту, когда администрация Рузвельта вплотную занялась международными проблемами, по мере того, как тучи войны сгущались над Европой, окружающий мир сильно изменился. Во-первых, техническая революция привела к тому, что любому президенту уже стало трудно быть полностью в курсе вопросов, относящихся к характеру и стратегиям ведения войны. Во-вторых, Вторая мировая война представляла собой глобальный конфликт. Эти факторы ставили под вопрос правомерность идеи о повседневном гражданском руководстве вооруженными силами во время войны и после ее окончания. В то же время сегодня руководство, которое по большей части является гражданским, президент и его аппарат – а также министр обороны – твердо держат руку на пульсе управления вооруженными силами страны. Стоит также отметить, что конституционная «власть кошелька» - тот факт, что все ассигнования на военную сферу находятся в компетенции Конгресса США - предоставляет возможность сенаторам и конгрессменам, желающим уделить особое внимание данным вопросам, использовать свое влияние и полномочия для осуществления контроля в этой сфере.

Наступление эпохи холодной войны в 1945 г. означало полный конец традиционному изоляционизму Америки и выдвинуло страну на первые позиции в мировых делах. По мере того, как огромное множество военнослужащих возвращалось с фронтов Второй мировой войны, многие из них также возвращались к гражданской жизни, занявшись работой в органах государственного управления, академической сфере и бизнесе, тем самым впервые установив многочисленные связи между военными ведомствами, американскими компаниями и другими секторами общества. Вооруженные силы, которые до этого были в некотором смысле изолированы от американского общества, теперь участвовали в его жизни намного активнее. Эти изменения привели к переменам в отношении общества и его верхушки к военным. В эпоху Холодной войны опасения по поводу вооруженных сил, превалировавшие в 19 веке, в большой степени уступило место пониманию и оценке их роли в американской внешней политике.

Учитывая развитие техники, а также участие Америки в мировых делах, в стране возникла потребность в создании новых государственных учреждений, отвечающих за контроль, организацию и наблюдение за деятельностью вооруженных сил и военных структур. Законы о национальной безопасности 1947 и 1949 гг. установили более жесткий централизованный контроль в этой области за счет создания Объединённого комитета начальников штабов и Министерства обороны. Аппарат министра обороны, подчиняющегося президенту, вскоре стал играть роль связующего звена между военным и гражданским командованием. В 1958 году Закон о реорганизации системы обороны укрепил власть министра обороны, а значительное влияние Роберта Макнамары (Robert McNamara), занимавшего этот пост в 1960-е годы, способствовало расширению полномочий и повышению авторитета министра обороны. В новой обстановке эти изменения также способствовали укреплению власти президента в военной сфере. На протяжении периода холодной войны бразды стратегического правления по-прежнему находились в руках президента. Исполнительная ветвь власти, через Национальный совет безопасности в Белом доме и министра обороны, имела решающий голос в таких вопросах, как уровень, закупка и размещение вооружений, а также применение силы.

Неудачи американских вооруженных сил в достижении ближайших военных целей во Вьетнаме способствовали дальнейшему сокращению власти и падению авторитета профессиональных военных в сопоставлении с гражданской властью. В очередной раз многие американцы перестали доверять военным решениям и альтернативам. Более сдержанное отношение к вопросам использования вооруженных сил распространилось даже в среде самих военных. Начиная с 1970-х годов многие военные руководители неохотно идут на применение силы, аргументируя свою позицию тем, что ограниченное использование вооруженных сил для политических целей без четко поставленных задач приводит к провалу.

Источником такого нежелания служат два обстоятельства. Во-первых, провал во Вьетнаме вызвал пост-вьетнамский «синдром». Президенты, военачальники, Конгресс и общественность выражали сове недоверие относительно возможностей вооруженных сил в выполнении стоящих перед Америкой задач. Во-вторых, Конгресс заявил о своих правах в попытке получить контроль над полномочиями президента на использование силы, которые определили роль США во вьетнамской кампании. В 1973 г. Конгресс принял Закон о полномочиях на ведение войны, преодолев вето Президента Никсона. Данный закон предусматривал ограничение полномочий президента на ввод вооруженных сил в другие страны без одобрения Конгресса. Как говорилось в законе, цель его принятия заключалась в «реализации намерений творцов Конституции… и обеспечении того, чтобы для ввода Вооруженных сил Соединенных Штатов [для участия в конфликтах за рубежом] требовалось наличие коллективного решения как Конгресса, так и Президента». Данный закон попытался компенсировать рост полномочий президента на ведение войны за счет введения требования о необходимости проведения президентом консультаций и его подотчетности и определения тех мер, которые могут быть предприняты Конгрессом для воспрепятствования использованию силы президентом.

Несмотря на все эти намерения, Закон о полномочиях на ведение войны в большой мере остается на бумаге вследствие нежелания Конгресса им воспользоваться, а также заявлений президента о его неконституционности. На самом же деле данный закон, возможно, укрепил полномочия президента на использование силы, поскольку он санкционировал ввод войск до получения одобрения Конгресса.

В целом на протяжении 20 века происходило укрепление и дальнейшая институционализация гражданского контроля над вооруженными силами, будь то со стороны президента или Конгресса. Рост мощи вооружений, в силу необходимости, также способствовал ускорению данной тенденции к укреплению гражданского командования и контроля над вооруженными силами и структурами.

Рамки консультаций с представителями вооруженных сил

После вступления Соединенных Штатов в новый век, вероятнее всего, основная проблема для страны будет состоять не в том, что профессиональные военные будут игнорировать наличие гражданского контроля или каким-либо образом противиться ему. Скорее, проблема будет заключаться в нехватке у гражданских лидеров технических знаний, полученных из собственного опыта, которые будут им необходимы для того, чтобы справляться со сложными, опасными проблемами 21 века. Поэтому задачей гражданского руководства является обеспечение эффективной совместной работы с профессионалами в военной сфере с тем, чтобы президент и его аппарат могли пользоваться опытом и заключениями технических экспертов и технической информации, которые необходимы для принятия эффективных решений.

Характер и масштаб влияния военных кругов на формирование внешней и оборонной политики Америки на протяжении ее истории постоянно менялись. Влияние военных зависит от многих факторов, в том числе от мнения общественности в отношении исходящей от военных угрозы и относительно военных структур, а также от законов и традиций общества. Американское военное ведомство по своему характеру является далеко не однородным, однако на сегодняшний день роль военных руководителей в условиях американской демократии лучше всего характеризует ее определение как роли экспертов-советников. Как сказал генерал Мэтью Риджуэй (Matthew Ridgway), один из членов верховного командования во время Второй мировой и Корейской войны:

Военный советник должен выполнять свою работу, заключающуюся в предоставлении компетентного профессионального мнения, исходя из военных аспектов представленной ему программы, на основе бесстрашной, честной, объективной оценки национальных интересов, не зависящей от политики администрации в конкретный момент времени. Он также должен ограничиваться в своих советах существенными аспектами, имеющими отношение к военной области.

Короче говоря, профессиональный военный должен выступать в качестве эксперта при составлении заключений о наиболее эффективном использовании силы. Во всех остальных вопросах он должен считаться с мнением гражданских лиц. Таким образом, Конституция США и американские традиции ограничили роль военных в политическом процессе выполнением административных и вспомогательных функций.

Теперь, когда Соединенные Штаты вступают в 21 век, военных лидеров не спрашивают, когда и где вести войну. Им задают гораздо более узкий вопрос: каким образом вооруженные силы могут быть наиболее эффективным образом использованы в конкретном месте для достижения заданной цели? В 1983 г. Рональд Рейган спрашивал военных не о том, вводить ли вооруженные силы США в Гренаду для стабилизации угрожающей ситуации, а о том, как выполнить эту задачу. Так же как и Президенты Буш и Клинтон не спрашивали их, изгонять ли Ирак из Кувейта или защищать ли косовских албанцев от сербов. Они только задавали им вопрос о том, как реализовать эти цели с минимальными потерями. Таким образом, обычаи, традиции и законность тесно переплелись в американской политике и обществе, способствуя укреплению гражданского контроля над вооруженными силами.

Страны, перед которыми стоят задачи по решению проблем, связанных с развитием демократии, могут извлечь ценные уроки из опыта Америки. Возможно, самой очевидной из таких проблем является угроза захвата власти военными руководителями. Существует два важных принципа, которые могут укрепить гражданский контроль. Во-первых, странам с зарождающейся демократией имеет смысл установить прочные конституционные основы в качестве базиса гражданского контроля над военной сферой. Несмотря не некоторую неоднозначность в толковании, Конституция США предусматривает разделение полномочий в военной сфере между законодательной и исполнительной ветвями власти – разделение, направленное на предотвращение злоупотребления властью. Конституция также четко устанавливает президента - гражданского лидера, избираемого на всеобщих выборах - в качестве главнокомандующего вооруженными силами. Ключевым моментом здесь является ограничение полномочий президента в целом, а также наличие значительной власти у Конгресса, судов США и электората. Таким образом, командование президентом вооруженными силами не означает командования им во всех остальных областях. Преимущественно гражданский статус президента подчеркивался на протяжении всей истории страны. Только четыре президента – Вашингтон, Джексон, Грант и Эйзенхауэр имели значительный опыт военной карьеры до того, как стали президентами. Каждый из них осознавал необходимость разделения и отделения военных и политических функций. Генерал Дуайт Эйзенхауэр пошел столь далеко в реализации этого принципа, что даже не голосовал во время исполнения функций командующего вооруженными силами союзников в Европе во Второй мировой войне.

Второй ключевой принцип требует выполнения военными административных функций, а не участия в выработке государственной политики. Отказ Эйзенхауэра от голосования во время командования армией демонстрирует его убежденность в том, что на военные решения не должны оказывать влияния политические решения. Генералы не должны участвовать в процессе принятия политических решений. Вместо этого они должны давать советы относительно использования вооруженных сил для достижения целей, поставленных вырабатывающими политику руководителями, а также относительно предполагаемой успешности военных операций. Решение о том, имеет ли смысл воспользоваться предложениями военных, должно оставаться за политическими лидерами.

Второй принцип гораздо более сложен с точки зрения его реализации, чем обеспечение конституционных гарантий. Хотя составление писаной конституции, определяющей надлежащее разделение власти между военными и политическими лидерами - прекрасное решение в качестве первого шага, но при этом задача состоит в том, чтобы убедить военных в подчиненном характере их функций. Основным препятствием в осуществлении гражданского контроля зачастую выступает культура, возвеличивающая военных. Изменение такой культуры представляет собой сложную задачу, но это необходимо, если нация хочет, чтобы вооруженные силы находились под гражданским контролем. Это потребует времени и ведения просветительской работы. Старые лидеры, не доверяющие гражданским руководителям, должны быть заменены на новых лидеров, готовых к работе с и под гражданским руководством. Очевидно, что если гражданское руководство избирается на всенародных выборах, его законность в глазах народа способствует осуществлению им контроля над военной сферой. Эта задача представляется достаточно трудной, но не труднее, чем задача построения прочного, демократического правительства. Необходимо четко понять, что военное ведомство, которое рассматривает себя в качестве лишь одного из элементов демократического общества, будет от этого только сильнее, а не слабее, поскольку его действия в таком случае будут больше отражать суверенную волю народа, которому оно служит.

Дополнительная литература

Kenneth C. Allard, Command, Control, and the Common Defense. (Yale University Press, 1990)

Peter Douglas Feaver, Guarding the Guardians: Civilian Control of Nuclear Weapons in the United States. (Cornell University Press, 1992)

Andrew J. Goodpaster, and Samuel P. Huntington, eds. Civil-Military Relations. (American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1977)

Samuel P. Huntington, The Soldier and the State: The Theory and Politics of Civil-Military Relations. (Vintage Books, 1964)

Morris Janowitz, The Professional Soldier. (Free Press, 1980)

Burton M. Sapin and Richard C. Snyder. The Role of the Military in American Foreign Policy. (Doubleday, 1954)

Adam Yarmolinsky, The Military Establishment. (Perennial Library, 1973)

Об авторе:

Майкл Ф. Кайро получил степень Доктора философии в университета штата Виргиния в 1999 г. Преподавал в Виргинском университета Содружества, университета Южного Иллинойса, а в настоящее время преподает в университете в Висконсин-Стивенс Пойнт. В центре его научных интересов и исследований находятся вопросы и процесс американской внешней политики.

назад   оглавление