ДЕМОКРАТИЧЕСКИЙ РЕЖИМ

назад   Материалы о демократии  вперед

Законотворчество в демократическом обществе

Гордон Моррис Баккен

«Что касается сути закона, то она в любой конкретный период времени очень близко соответствует тому, что в то время считается подходящим, но его форма и механизм действия, а также возможности по достижению желаемых результатов в большой степени зависят от его предыстории»

Оливер Уэнделл Холмс-мл.

Общее право (1881 г.)

Американцы собирались для выработки законодательства с колониальных времен и, как и прежде, они продолжают создавать законы для поддержания функционирования регулируемого общества. При этом, хотя конкретные законодательные процедуры вырабатывались на протяжении веков, демократические принципы установления законов и сейчас имеют отличительные черты, заключающиеся в том, что они требуют согласия народа, наличия системы сдержек и противовесов, а также гибкости государственной политики с учетом проблем, характерных для конкретной местности и в конкретный период времени.

В 17 и 18 веках американцы делегировали своих представителей в колониальные законодательные собрания для выработки необходимых правил, регулирующих повседневные социально-экономические отношения в обществе. В этих собраниях могли обсуждаться и приниматься решения по таким вопросам, как направление прокладки дорог или что следует рассматривать как нарушение общественного порядка. Прокладка дорог способствовала развитию торговли, а решение таких проблем, как утилизация сельскохозяйственных отходов, представляло собой нечто большее, чем просто эстетический вопрос: обе эти проблемы затрагивали вопросы жизнеспособности регулируемого общества.

В 19 веке американцы организовали собрание в Миссури для выработки правил эксплуатации железных дорог. Эти правила были призваны обеспечить условия для выживания железных дорог, общая протяженность которых в направлении до тихоокеанского побережья составляла тысячи миль. Золотоискатели времен золотой лихорадки, которые прибывали в Калифорнию по железной дороге, также проводили свои собрания для выработки правил по разработке местных золотых приисков. Эти золотоискатели стремились к созданию регулируемого общества, которое бы обеспечило защиту и процветание их предприятий.

И в 21 веке в Калифорнии соседи по-прежнему организуют собрания для изменения правил путем составления письменных документов, оговаривающих обязательства, условия и ограничения в отношении допустимой перестройки собственности теми, кто живет в пределах конкретного жилого района. Эти собственники обладают всеми полномочиями на выработку необходимых правил для создания регулируемого общества. Будь то в зале для проведения общественных собраний маленького городка или поселка или в здании законодательного собрания штата, в пограничном поселении или в дорогих городских апартаментах Америки, собственники, граждане и все те, кому дороги идеалы Американской мечты, собирались и собираются для выработки законов, регулирующих социально-экономические отношения. Это наследие прошлого нашло свое отражение и в современной системе местных и национальных законодательных органов и законодательных органов штатов.

Источники законодательных традиций США

Современный процесс повседневной разработки законов является частью исторического процесса, берущего свое начало в Англии. Проводя в жизнь принципы законодательства, исходя из того наследия в этой области, которое они привезли с собой, английские поселенцы времен колониальной Америки вносили определенные изменения в законодательный процесс для адаптации его к условиям нового окружения. Английский король предоставил частным предпринимателям и акционерным компаниям, работавшим на территории различных колоний Великобритании, определенные права и привилегии, наделив их различной степенью полномочий на установление законов, однако английские колонисты и без этих хартий и колониальных статутов руководствовались своим законом. У них была своя собственная, старинная конституция – по большей части неписаные законы Англии, известные как «английское общее право», которые не позволяли правительству нарушать права английских граждан. В эту систему общего права входила Великая хартия вольностей, подписанная королем Иоанном в 1215 году, которая гарантировала законный порядок, защиту прав собственности и право граждан на обращение в суд присяжных. Центральной и наиважнейшей частью старинного английского законодательства были положения, регулирующие взаимоотношения между частной собственностью и свободой граждан. Частная земельная собственность пользовалась привилегированной юридической защитой и имела юридическое определение, начиная с 14 века, однако на основе истории Англии и опыта колониальной Америки американцы пришли также к четкому осознанию того, что право собственности и возможности в реализации права на личную свободу подлежат изменению только с согласия суверенного народа.

Идея о том, что законность власти правителей зиждется на согласии их подданных, имеет корни в истории древней Греции и древнего Рима. Впоследствии первые европейские политологи нашего времени внесли значительный вклад в развитие концепции суверенитета как права, принадлежащего народу. Американские колонисты эпохи Войны за независимость содействовали развитию этой концепции путем расширения конкретных прав, предоставляемых народу, и дальнейшего ограничения сферы полномочий правительства. Эти права позднее нашли отражение в биллях о правах всей страны и отдельных штатов. В попытке найти способы не допустить попирания прав граждан со стороны правительства за счет превышения власти, которой оно наделяется суверенным народом, делегаты конституционных конвентов США, организованных на национальном уровне и на уровне штатов, разработали системы внутренних сдержек и противовесов в рамках разделения законодательных полномочий. В соответствии с этой системой все ветви государственной власти обладают независимостью в выработке законов, но их полномочия частично пересекаются, что приводит к ограничению компетенции институциональной сферы в рамках всей системы, обеспечивая возможность широкого участия народных масс в этом процессе.

Расширение правового поля

Степень участия народа в государственном управлении в разные периоды американской истории была различной. При основании государства правами на участие в голосовании и на вхождение в состав законодательных органов обладали только белые граждане мужского пола, владевшие имуществом. В 19 веке ограничения в части владения имуществом для получения избирательного права и права на занятие должностей были сняты, однако еще на протяжении многих лет женщины, темнокожие рабы, американские индейцы и иммигранты из стран Азии не имели права на участие в законодательном процессе. Кампания борьбы за равенство, ширившаяся на протяжении 19 века, в 20 веке завершилась успехом. Женщины основывали местные организации для оказания давления на законодателей с целью добиться предоставления им прав. Они вступали в общества борьбы против рабства, в 1848 г. в г. Сенека Фоллз приняли декларацию, провозглашавшую поддержку политического равенства, а позднее перенесли центр своего движения на западные территории, где существовала более благоприятная политическая почва для установления прав женщин. На территориях Юта и Вайоминг женщины добились права голоса в 1869 и 1870 годах. В 1849 г. в Калифорнии они получили право на собственность в рамках общего имущества супругов на основе обычаев испано-мексиканского права, однако право голоса в Калифорнии было предоставлено женщинам только в 1911 г. Для того, чтобы добиться для себя права на участие в голосовании на национальном уровне, женщинам пришлось в 1920 г. инициировать движение за внесение поправок в Конституцию США.

Афроамериканцы добились гражданства в соответствии с Четырнадцатой поправкой к Конституции в 1868 г., а в 1870 г. на основе Пятнадцатой поправки мужской части темнокожего населения было предоставлено право голоса; однако американским индейцам право голоса и право на получение гражданства были предоставлены только в 1924 г., а иммигрантам из стран Азии право гражданства было предоставлено только после Второй мировой войны. Дети иммигрантов из Азии и других стран, родившиеся в Америке, являлись гражданами США по рождению, однако их родители были лишены права на натурализацию. Для китайских иммигрантов, которым было отказано в праве на получение гражданства с 1870 г., Конгресс предоставил право на натурализацию в 1943 г. как часть мер в условиях войны против Японии. Японским иммигрантам такие права были предоставлены по Акту Маккаррана-Уолтера (McCarran-Walter Act) в 1952 г. Тем не менее, вне зависимости от наличия права голоса, американцы постоянно обращались в законодательные органы с петициями в попытке добиться изменений в законодательстве. Еще до того, как им было предоставлено право голоса, женщины и чернокожие американцы активно участвовали в общественно-политическом процессе - в подаче петиций, акциях протеста и в борьбе за защиту прав. Тот факт, что законодательные органы были открыты для таких демократических форм участия народных масс, предоставлял, хотя и ограниченную, возможность для вовлечения в процесс формирования государственной политики многих участников этого движения того времени.

Всеобщее избирательное право

Одной из причин столь нерешительных действий в отношении предоставления всеобщего избирательного права было превалирование в то время политической философии 18 века. Английская модель, так же, как и другие модели, принятые тогда в других странах, в целом предусматривала наличие короля, парламента и судей, права которых зиждились на теориях смешанной формы правления и осуществления прав на основе владения земельной собственностью, которая по большей части принадлежала представителям мужского пола. В то же время существенная часть политической теории, а также суть проводившихся в то время политических дебатов по вопросам прав и свобод, предполагали универсальный характер этих ценностей. Впоследствии права англичан в интерпретации американцев сформировали конституционную основу революции 1976 г., призванную защитить старинную английскую конституцию от тирании и предоставить американцам гарантированные этой конституцией права. То, как реализовать эту цель на практике, должны решить делегаты конституционных конвентов, организованных на федеральном уровне и на уровне штатов.

Делегаты конституционных конвентов конца 18 века составили ряд документов, которые во многом конкретизировали и расширили права американских колонистов. Мэриленд смягчил имущественный ценз на участие в выборах делегатов конституционных конвентов. В Джорджии был разработан механизм подачи петиций, который способствовал разработке новой редакции конституции 1789, 1794 и 1797 гг. Редакция 1797 г. преимущественно предусматривала процесс внесения поправок в конституцию, а не организацию конвентов для ее изменения.

В штате Массачусетс в 1776 г. начался процесс, результатом которого стало расширение полномочий народа на изменение конституции. Законодательный орган Массачусетса (называемый Законодательным собранием) обратился к городам штата с предложением предоставить ему полномочия на составление нового текста конституции на его следующем заседании. Судьба этого предложения решалась скорее властями городов, чем большинством голосов их населения, и Бостон и восемь других городов отклонили предложение о наделении законодательного органа полномочиями для составления текста основополагающего закона штата. В последующие годы города дали полномочия Законодательному собранию на ратификацию конституции с тем, чтобы оно действовало на основании предоставленных ему городами полномочий. Однако в конце концов города, их граждане, которые участвовали в голосовании без обычных ограничений, налагавшихся имущественным цензом, отклонили этот документ. В 1779 г. Законодательное собрание признало полномочия народа на избрание депутатов конвентов путем проведения местного голосования. Конституция штата Массачусетс 1780 г., основанная на принципах созыва такого конвента, в конечном итоге была ратифицирована, в результате чего был установлен ряд новых принципов. Во-первых, для составления конституции требовался созыв конвентов, в состав которых входили бы избираемые народом депутаты. Во-вторых, народу должны были быть предоставлены гарантии его участия в законодательном процессе путем проведения выборов и использования механизма внесения поправок. Наконец, народу должно было быть предоставлено право принятия путем голосования окончательного решения относительно ратификации конституции.

Свобода и собственность

Конституция штата Массачусетс представляла собой часть того контекста, в котором работали делегаты, собравшиеся в 1787 г. в Филадельфии для написания федеральной конституции. Другим ключевым элементом этого контекста было увеличение взаимосвязи между свободой и частной собственностью в том уравнении, которое представляет собой законодательный процесс. Политическая философия английского философа 17 века Джона Локка (John Locke) оказала большое влияние на точку зрения американцев на эту взаимосвязь. Локк утверждал, что люди соглашаются жить в государстве с тем, чтобы правительство занималось осуществлением естественного права и прав граждан. Права человека по своей природе включают обладание свободой и частной собственностью. Американцы приняли эту идею близко к сердцу настолько, что в своих выступлениях по вопросам политики и конституции ораторы при обсуждении личных свобод использовали понятия вещного права: американцы должны в буквальном смысле слова владеть свободой. Локк так же считал, что жизнь и свобода зависят от обладания собственностью, но он говорил, что индивидуальное пользование собственностью не должно приводить к нанесению вреда природе или созданию препятствий для использования природы и ее благ другими людьми. Таким образом, одной из задач, стоявших перед делегатами конституционного конвента 1787 г., было разрешение вопроса о том, каким образом можно наилучшим способом защитить как плоды свободы, выраженные в виде владения частной собственностью, так и право человека на использование щедрот, даруемых землей.

Эти делегаты закрепили в Конституции США республиканскую форму правления, обеспечивающую баланс интересов и содержащую элементы смешанной формы правления. Концепция смешанной формы правления предусматривает сочетание исторических элементов монархического, аристократического и народного правления. Каждая из этих трех форм правления имеет тенденцию к поддержке своих собственных интересов; если не закрепить необходимость ее контроля в конституции, каждая из них приведет к образованию экстремальных форм тирании, олигархического правления и демократии соответственно. Каждое из этих течений в своем стремлении к захвату власти может также привести к возникновению угрозы для свободы граждан в отношении их частной собственности, и в то же время для поддержания регулируемого общества каждая группа интересов должна иметь свое представительство. Решение, которое было воплощено делегатами конституционного конвента в жизнь, предусматривало разделение полномочий среди ветвей власти и в то же время пересечение институциональных функций. Что самое важное, такое пересечение создало своего рода институциональный паритет, при котором каждая ветвь власти сохраняла за собой достаточный объем полномочий для того, чтобы создавать противовес для других ее ветвей.

Законодательная система на национальном уровне

В 18 веке национальный законодательный орган состоял из двух частей – Палаты представителей и Сената. Избиратели, голосовавшие на организованных внутри штатов избирательных участках, выбирали депутатов Палаты представителей на прямых, всеобщих выборах. Сенаторов в США вначале выбирали законодательные органы штатов. Желание сбалансировать интересы менее обеспеченной части населения и интересы имущих классов привело к тому, что делегаты конституционного конвента в то время высказались за избрание сенаторов законодательными органами штатов с тем, чтобы обеспечить представление интересов имущих классов в Сенате США. Эта система сохранялась до 1913 г., когда в соответствии с Семнадцатой поправкой к американской Конституции право избрания сенаторов США было передано народу.

В соответствии с Конституцией, Палата представителей и Сенат составляли Конгресс, который имел полномочия на разработку и утверждение законодательных актов. Полномочиями на исполнение этих законодательных актов обладал президент Соединенных Штатов. Хотя это прямо и не оговаривалось к Конституции, президент был также наделен правом инициировать разработку законов, давая распоряжения членам своей партии о внесении законопроектов в Конгресс. Полномочия на толкование законодательных актов передавались федеральной судебной власти, и вскоре Верховный суд США потребовал предоставления ему вытекающего отсюда права объявлять такие акты – законы – неконституционными. Президент имел право наложить вето на законодательный акт, однако Конгресс мог отменить это вето. Законы, объявленные неконституционными, могли быть изменены с учетом возражений судебной власти, но если Конгресс хотел отменить решение Верховного суда США, он был также вправе инициировать процесс внесения поправок в Конституцию. Система, предусматривающая такое пересечение полномочий, одновременно склонна проявлять как консервативное отношение к правам личности, так и стремление к защите частной собственности.

Законотворчество на уровне штатов

Поскольку законодательная система в США одновременно развивалась и на уровне штатов, каждый штат имеет аналогичную структуру правительства, но обладает различными традициями в сфере законотворчества. В некоторых штатах члены законодательных органов встречаются ежегодно и основную часть времени на протяжении года посвящают выработке законов. В других штатах законодательные органы проводят краткосрочные сессии раз в два года. Полномочия этих законодательных органов на выработку законов в виде законодательных актов аналогичны полномочиям Конгресса на установление законов для страны в целом. В некоторых штатах их конституция содержит положения, предусматривающие непосредственное участие народа во внесении в поправок в конституцию или в выработке законов путем выдвижения законодательных инициатив и проведения референдумов, что позволяет рядовым гражданам вносить предложения относительно законов и правил и выносить их на всенародное голосование в масштабе всего штата.

Законотворчество: разделение властей

Производится ли разработка законодательства или внесение поправок в конституцию при прямом участим народа или в с использованием законодательных процедур, эти действия подлежат судебному контролю. В соответствии как с общенациональными традициями, так и традициями отдельных штатов, суды обладают полномочиями по проверке законодательства для определения его соответствия конституции. В то же время, исходя из концепции сдержек и противовесов, суды не обладают полной независимостью от остальных элементов политической системы. Во многих штатах состав судей подлежит периодическому переизбранию. Федеральные судьи назначаются пожизненно, однако как федеральные судьи, так и судьи штатов в случае неправомерных действий с их стороны могут быть подвергнуты законодательной властью процедуре импичмента. В определенных обстоятельствах полномочия на назначение судей даются губернаторам штатов. На сегодняшний день в Америке достаточно широко распространена практика установления в некотором смысле законов судами путем вынесения решений по результатам рассмотрения судебных дел. Важнейшее отличие между законодательным и судебным установлением законов заключается в том, что суды могут выносить решения только по делам, выносимым на их рассмотрение сторонами в судебном процессе. Законодательные органы имеют гораздо более широкий простор для деятельности, но они ограничены в своих действиях конституцией, а также британской традицией общего права. При вынесении решений по судебным делам суды руководствуются четкими формулировками конституции, прецедентным правом, основанным на ранее вынесенных решениях, традициями общего права и принципами государственной политики.

Суммируя вышесказанное, необходимо отметить, что американская система выработки законодательства базируется на пересечении полномочий. Штаты и конституции штатов функционируют в рамках федеральной системы, управляемой Конгрессом, президентом и федеральными судами, которые ограничены в своих действиях Конституцией США.

Например, пункт федеральной Конституции о регулировании торговли предоставляет Конгрессу США полномочия «регулировать торговлю с иностранными государствами, а также между несколькими штатами». Верховный суд США при толковании данного пункта счел, что такая формулировка ограничивает права штатов на регулирование торговли внутри штатов и между отдельными штатами, что в итоге препятствует осуществлению торговли между штатами. В 1964 г. в рамках этого толкования пункта о регулировании торговли полномочия Конгресса были распространены на регулирование мест общественного пользования в соответствии с Законом о гражданских правах 1964 г., что обеспечило предотвращение дискриминации в отношении найма гостиничных номеров.

То, как такое пересечение интересов федерального государства и интересов штатов и взаимодействие между ними реализуется на практике, зависит от бесчисленного множества обстоятельств. Это утверждение можно проиллюстрировать с помощью следующего примера. Конгресс, в частности, не обладает прямыми полномочиями давать указания штатам в отношении установления предельной скорости на дорогах. Решение этого вопроса находится в руках законодателей штатов, окружных управлений и городских советов, в зависимости от распределения полномочий в соответствии с конституциями и законодательными актами штатов. В 20 веке в некоторых штатах предел скорости на автомагистралях составлял 65 миль в час для автомобилей и 55 миль в час для грузовиков с полуприцепом. Другие штаты сочли, что на многополосных автострадах имело смысл установить предельную скорость в 75 миль в час. В малонаселенных штатах с большими расстояниями между городами предел скорости на дорогах устанавливался исходя из того, что считалось «разумным» в данных условиях. В штате Монтана на различных дорогах устанавливалась различная скорость езды, которая могла составлять как 70 миль в час, так и 120 миль в час, в зависимости от состояния дороги и условий на ней. Такие правила немногим отличались от правил езды на немецких автобанах. Однако когда Америка в 1970-х годах столкнулась с энергетическим кризисом и многие члены Конгресса сочли, что для экономии энергии необходимо было ограничить в национальном масштабе предельную скорость на дорогах на уровне 55 миль в час, Конгресс использовал «право кошелька» (здесь - исключительное право палаты представителей Конгресса США на внесение финансовых законопроектов – Прим. перев.) для того, чтобы убедить законодателей штатов внести изменения в свои законы. Проще говоря, Конгресс предупредил штаты, что если те не установят предельную скорость в 55 миль в час, то они не будут более получать миллионы долларов, выделяемые на содержание автострад из федерального бюджета. Вскоре американцы ездили с предельной скоростью в 55 миль в час по всей стране. У законодателей был выбор, и они сделали его в пользу федеральных средств.

«Закон об изгородях» и федерализм

Сегодняшняя проблема выпаса скота и дорог Монтаны является еще одним примером отличий в системах законотворчества, существующих в рамках федеральной системы. Вопрос о том, должен ли быть разрешен свободный выпас скота, стар как сама Америка. В колониальные времена истории страны законодатели должны были решать, следует ли принуждать владельцев скота устанавливать изгороди для того, чтобы защитить урожай полей и садов фермеров. Установка изгородей была сопряжена с расходами для владельцев скота; разрешение свободного выпаса скота влекло убытки для фермеров из-за нанесения урона урожаю. В то же время фермеры обладали средствами судебной защиты против хозяев скота на основе общего права, в соответствии с которым они могли обратиться в суд, если только им удавалось застать корову «на месте преступления», «обуздать» ее, вычислить ее хозяина и заставить последнего явиться вместе с ним в суд.
Законодатели вскоре предпочли выпустить законодательные акты, в соответствии с которыми владельцы скота были обязаны устанавливать изгороди; в этих актах также содержалось определение изгороди, установленной в соответствии с требованиями закона. Эта волна распространялась по всей Америке до тех пор, пока в 19 веке граница поселений не дошла до Великих равнин – относительно засушливой местности к западу от 100 меридиана. В лесистых восточных штатах владельцы скота устанавливали изгороди, поселковые наблюдатели следили за соответствием их установки требованиям закона, а пострадавшие фермеры по-прежнему тащили хозяев скота в суд. В то же время теперь владельцы скота, установившие изгороди в соответствии с законом, имели средства защиты от привлечения к ответственности за нанесение ущерба урожаю. В 19 веке на Великих равнинах отрасль пастбищного скотоводства, а также инициативные группы, представлявшие ее интересы, добивались сдерживания расходов путем внесения соответствующих пунктов в законодательную декларацию о законе о выпасе скота на открытых выгонах, и в результате им удалось добиться внесения изменений в требования об установке изгородей. В соответствии с этими законодательными актами расходы на сооружение изгородей возлагались на владельцев полей и садов, если те хотели иметь возможность получения компенсации за ущерб урожаю, нанесенный скотом. С отмиранием пастбищного скотоводства, произошедшим в 1880 годах, потребность в законе о выпасе скота на открытых выгонах с течением десятилетий уменьшалась, но некоторые штаты, такие как Монтана, сохранили этот закон и в 20 веке.

Сегодня, проезжая по автострадам Монтаны, соединяющим ее с другими штатами, водители по их обочинам видят изгороди, сооруженные за счет средств налогоплательщиков, но это не связано с законодательными актами западных штатов о выпасе скота на открытых выгонах. Скорее эта мера вызвана тем, что свободный выпас скота создает угрозу для водителей и пассажиров, и средства федерального бюджета направляются на защиту их безопасности. В других штатах, в котором практикуется пастбищное скотоводство, на внутренних дорогах штата таких изгородей немного и встречаются дорожные знаки, предупреждающие водителей о том, что впереди на дороге может быть скот. Как наглядно показывает сложная, неоднородная система законов об установке изгородей и о правилах езды на автострадах, местные, федеральные законодательные органы и законодательные органы штатов в рамках американской системы обладают различными полномочиями и функциями в поддержании регулируемого общества.

Административные органы

В Соединенных Штатах существуют еще одни органы, занимающиеся выработкой законодательства и выполняющие законодательные, исполнительные и судебные функции. Таковыми являются административные органы, появившиеся в 19 веке. Первым из них было Центральное управление здравоохранения Нью-Йорка, созданное в 1866 г. Вскоре, в 1870-х - 1880-х годах, при содействии комиссий по вопросам железнодорожного транспорта, концепция административных органов – назначаемых, как правило, советов экспертов, проводивших государственную политику независимо от законодательных органов, оказалась в центре внимания общественности на рассмотрении судебных органов.

После десятилетий споров, вызванных озабоченностью судебных властей относительно правомерности делегирования законодательных полномочий административным органам, в начале 20 века эти учреждения получили значительную административную и законодательную власть. При рассмотрении различных вопросов – будь то вопросы, связанные с определением общественных санитарных норм, установлением разумных железнодорожных тарифов или лимита на добычу для охотников, занимающихся охотой на белохвостого оленя, в центре их внимания всегда находилось общественное благополучие. Концепция, из которой исходили законодатели, заключалась в том, что эксперты, наделенные полномочиями в области регулирования деятельности, лучше всех были подготовлены для установления необходимых правил функционирования некоторых сложных социально-экономических систем. Железные дороги, электростанции, природный газ, или тарифы на грузоперевозки – все это сопряжено со сложными экономическими расчетами. При установлении таких тарифов эксперты собирались все вместе для того, чтобы выслушать мнения об экономической стороне вопроса и узнать точку зрения потребителей. Члены комиссий нанимали штатных экспертов, которые анализировали представленные материалы. Имея на руках все материалы и доказательства, комиссия вводила соответствующие правила в определенной сфере деятельности, исходя из общественных интересов. Эти правила подлежали рассмотрению судебными органами, в связи с чем возникла новая совокупность правовых норм – административное право.

Административное право включает конституционное, статутное, агентское и общее право. Административные органы учреждаются на основе положений статутного, конституционного права или приказов исполнительной власти, изданных на основе законодательных актов. Основную часть административного права составляет прецедентное право, основанное на вынесенных судьями решениях по различным постановлениям и распоряжениям административных органов. Исторически до начала 1930-х годов в центре внимания судов находились конституционные вопросы, связанные с учреждением административных органов, такие как, например, законность делегирования законодательными органами полномочий административным органам. Начиная с 1930-х годов, суды стали больше уделять внимания процедурным вопросам, относящимся к законодательным функциям, и сфере компетенции должностных лиц административных органов. Эти органы были обязаны вести учет всех материалов и доказательств, полученных в процессе разработки законов, а также вести записи по тому, как такие материалы были использованы при принятии решения. Устанавливал ли административный орган тарифы на телефонные разговоры или правила и нормативы в области охраны окружающей среды, судебная власть выступала в качестве арбитра, выносившего суждение о соблюдении процедурных норм в процессе их разработки. Сегодня Комитет по межштатному транспорту и торговле и Управление по охране окружающей среды устанавливают целый ряд норм и правил, необходимых для ведения бизнеса в национальном масштабе.

В процессе установления административными агентствами правил и норм, которые по сути имеют силу закона, они обязаны обеспечивать возможность контакта народа с законодателями. Процедура разработки правил и норм требует обязательного оповещения общественности о начале такого процесса, проведения слушаний по рассматриваемым вопросам в открытом заседании, предоставления возможности общественности высказать замечания по предлагаемым правилам, а также официального извещения о принятии правил и норм. Руководитель административного органа обычно назначается губернатором или президентом США, после чего это назначение подлежит утверждению законодательной властью. Народу предоставляется возможность следить за процессом такого утверждения; при назначениях в федеральные органы эта процедура зачастую транслируется по телевидению и освещается в других средствах массовой информации. Представители организаций, стоящих на страже общественных интересов, часто дают свидетельские показания на открытых заседаниях и излагают свою позицию в средствах массовой информации. Важность таких назначений очевидна – так же, как очевидна и важность пересечения полномочий исполнительной и законодательной ветвей власти.

Демократическое принятие решений

Американский народ традиционно придерживался основного закона страны на протяжении всей ее истории. Частично такое добровольное соблюдение законов проистекает из традиции предоставления гражданам возможностей для участия в законодательном процессе на многих его этапах. Несмотря на неоднородность населения и культуры в Соединенных Штатах, политическая система демократических выборов, система представительных законодательных органов и возможность участия общественности в законодательном процессе способствовали формированию заинтересованности американского народа в установлении закона, а также чувства уверенности в непоколебимости личных и имущественных прав. Определение и защита личных и имущественных прав значительно варьировались на протяжении веков, но сегодня сограждане, собирающиеся в общественном комплексе городского кондоминиума, в гостиной частной квартиры, в зале для собраний небольшого поселка в сельском районе Америки продолжают творить законы, отдавая себе отчет в том, что сохранение регулируемого общества требует их личного внимания и участия в демократическом процессе принятия решений.

Хотя вполне возможно, что опыт Америки не может быть применен повсеместно, все же стоит еще раз повторитьосновополагающие принципы обеспечения демократического процесса законотворчества. Эти принципы включают в себя следующее: согласие народа; его участие на всех уровнях законодательного процесса; свободный доступ для участия в этом процессе, будь то через проведение голосования, обращение с петициями, возбуждение исков, или же через судебный контроль законодательных актов, административных правил, норм и предписаний и действий исполнительных органов; и демократические выборы. Федеральное правительство и правительства штатов, действующие в соответствии с конституциями, обладают пересекающимися полномочиями, основываясь на традиции, гласящей что демократия – это правительство народа, волей народа и для народа.

Дополнительная литература

Gordon Morris Bakken, Law in the Western United States (University of Oklahoma Press, 2000)

Douglas W. Kmiec, and Stephen B. Presser, The History, Philosophy and Structure of the American Constitution (Anderson Publishing Co., 1998)

William J. Novak, The People's Welfare: Law and Regulation in Nineteenth-Century America (University of North Carolina Press, 1996)

John Phillip Reid, Constitutional History of the American Revolution (4 vols., University of Wisconsin Press, 1986, 1987, 1991, 1993)

Melvin I. Urofsky, and Paul Finkelman, A March of Liberty: A Constitutional History of the United States (2 vols., Oxford University Press, 2001)

Об авторе:

Гордон Моррис Баккен является профессором истории Калифорнийского университета, г. Фуллертон. Имеет степени бакалавра и магистра наук, доктора философии и доктора права, полученные им в университете штата Висконсин. Является автором 14 книг и 38 статей и рецензий.

назад   оглавление  вперед