 |
 |
|
|
|
|
ДЕМОКРАТИЧЕСКИЙ РЕЖИМ |
|
|
|
|
|
|
|
|
ДЕМОКРАТИЧЕСКИЙ РЕЖИМ |
|
Д-р Грайер Стивенсон мл.
«Цель любой политической конституции заключается…прежде всего в том, чтобы обрести правителей - людей, обладающих наивысшей мудростью для того, чтобы выделять цели, общие для всего общества, и наивысшей добродетелью для того, чтобы придерживаться их в своей деятельности».
Джеймс Мэдисон
Федералист №57
Декларация независимости 1776 года зафиксировала саму суть теории демократии, упомянув о «Правительствах… получающих законную власть на основе всеобщего согласия подданных». Спустя 87 лет, во время войны между американскими штатами, разгоревшейся после того, как 11 их них отказались признать итоги выборов 1860 года, Президент Авраам Линкольн заново сформулировал принцип всеобщего согласия как «власть народа, волей народа и для народа». Независимо от формулировки, этот основополагающий принцип подразумевает наличие системы выборов, той «зависимости от народа», на которую указал Джеймс Мэдисон в журнале Федералист №51, назвав ее «самым важным средством контроля государственной власти».
Определяя мирным путем, кто именно достоин управлять государством, и придавая легитимность решениям этих людей, выборы дают ответы на важнейшие вопросы, с которыми сталкивается любая политическая система. Эти цели гораздо легче реализовать, если особенности избирательной системы благоприятствуют формированию всеобщего убеждения в том, что выборы являются свободными и справедливыми. Формированию этого убеждения способствуют такие факторы, как установление избирательных прав и предоставление возможности участия в голосовании на основе системы, распространяющейся на большинство населения и предусматривающей минимум исключений; равенство голосов, при котором ни один голос не обладает большим весом, чем любой другой; определение итогов выборов по заранее установленным правилам, с наименьшей вероятностью мошенничества и подлога при подаче и подсчете голосов. На протяжении американской политической истории указанные стандарты свободных и справедливых выборов не оставались неизменными. Эволюция стандартов отразила опыт каждого поколения в их адаптации с учетом прав на участие в политической жизни общества, допустимого с точки зрения закона инакомыслия, взглядов на представительство, а также структуры выборов и их организации.
Право голоса
В соответствии с частью 2 Статьи I Конституции, граждане имели право голосовать за кандидата в депутаты Палаты представителей США, если они имели право голосовать на выборах «наиболее многочисленной ветви Легислатуры штата». Исключая установление определенных ограничений при проведении выборов на должности национального уровня, Конституция предоставила каждому штату право определения состава избирателей. На практике в соответствии с законодательством некоторых штатов это означало формирование электората, в состав которого в самом начале входили только белые взрослые мужчины, обладающие определенным объемом собственности или уплачивающие налоги в определенном размере. К 1830 году все ограничения, связанные с имущественным цензом, были сняты в связи с введением всеобщего избирательного права для белых взрослых мужчин.
До Гражданской войны чернокожие, как правило, не допускались к голосованию - даже в тех штатах, где рабовладение было запрещено. Как только замолчали пушки в 1865 году, были приняты три поправки к Конституции, которые предзнаменовали значительные изменения в концепции американского политического сообщества, включающего граждан, обладающих правом избирать и быть избранными. Тринадцатая поправка (1865 г.) отменила рабство. Четырнадцатая поправка (1868 г.) гласила: «Все люди, родившиеся в Соединенных Штатах или получившие в них гражданство и подпадающие под их юрисдикцию, являются гражданами США и того штата, в котором они проживают». Таким образом, впервые понятия национального гражданства и гражданства штата были закреплены конституционно. Поправка также провозглашала: «ни один Штат не вправе… отказать любому лицу, подпадающему под его юрисдикцию, в равной защите перед законом». Пятнадцатая поправка (1870 г.) исключила расовую принадлежность как критерий предоставления права голоса – гарантию, которая оставалась невыполненной на протяжении нескольких десятилетий.
На самом деле некоторые штаты разработали механизмы, позволявшие обойти Конституцию. Например, статья о цензе грамотности была лишена законной силы Верховным судом США только в 1915 году. Как правило, эта статья освобождала от прохождения проверки грамотности для допуска к голосованию всех лиц, принимавших участие в голосовании до1 января 1866 года включительно, а также их прямых потомков; установление этой даты на практике означало, что фактически все чернокожие подлежали проводимой местными органами проверке на грамотность, пройти которую было сложно. Еще более укоренившейся практикой, чем статья о цензе грамотности, были предварительные выборы с участием только белого населения. Предварительные, или первичные выборы (праймериз) – внутрипартийное голосование для выставления кандидатов от партии на выборы - использовалось во многих районах США в начале 20 века как средство демократизации партийных структур путем передачи права выбора кандидатов электорату вместо партийных лидеров. В тех штатах, где доминирующее положение занимала одна партия, как Демократическая партия в южных штатах, праймериз фактически превращались в общие выборы, поскольку на общих выборах Республиканцы могли составить всего лишь символическую оппозицию или вовсе никакой. Таким образом, даже если чернокожие имели право голосовать на общих выборах, законы некоторых штатов не допускали их к голосованию на праймериз, сводя на нет влияние чернокожих на результаты местной и национальной предвыборной гонки. И только в 1944 году Верховный суд окончательно постановил, что право голоса, гарантированное Пятнадцатой поправкой, должно осуществляться на предварительных выборах в той же мере, что и на всеобщих выборах.
Несмотря на все сказанное, в начале 1960-х годов на Юге был зарегистрирован только один из каждых четырех правомочных чернокожих граждан, а фактически количество этих избирателей, принявших участие в выборах, было гораздо меньше. Началась десятилетняя борьба на два фронта, которая имела выдающиеся результаты, позволившие чернокожим участвовать в выборах в пропорции, сопоставимой с показателями для белого населения. Во-первых, были проведены успешные выступления против избирательного (или подушного) налога, наличие которого не позволяло беднякам, особенно чернокожим, принимать участие в выборах. Двадцать четвертая поправка к Конституции (1964 г.) запретила взимание избирательного налога при проведении федеральных выборов, а два года спустя Верховный суд признал требование об уплате данного налога для участия в выборах в штатах незаконным. Во-вторых, принятие в 1965 году Закона о правах избирателей - наиболее важного избирательного закона из всех принятых Конгрессом США, в полной мере противодействовало более тонким методам, закрывавшим перед афроамериканцами двери избирательных пунктов. В результате принятия таких мер, как федеральный надзор над проведением выборов и запрет проверки грамотности, к 1967 году число зарегистрированных чернокожих избирателей удвоилось в штате Джорджия, почти утроилось в штате Алабама и увеличилось почти на 800% в штате Миссисипи.
Напротив, движению за предоставление избирательного права для женщин, ведущему отсчет с 1840 года, потребовалось большее время для официального включения женщин в число избирателей, но как только это было сделано, необходимость в дальнейшей законодательной защите этих прав отпала. В 1869 году территория Вайоминг стала первой административной единицей в США, предоставившей женщинам право голоса, но остальные не торопились последовать этому примеру, особенно после того, как в 1875 году Верховный суд вынес решение, в соответствии с которым штаты могли по-прежнему не допускать женщин к голосованию, поскольку это не могло считаться нарушением Четырнадцатой поправки. К концу века еще три штата разрешили женщинам участвовать в голосовании. Девятнадцатая поправка, принятая ко времени выборов 1920 года, разрешила голосовать женщинам всей страны.
Право баллотироваться на выборах
Правила, регламентирующие вторую часть совокупности политических прав - право баллотироваться на выборах на государственную должность - уравновешивают две противоположные по сути тенденции. С одной стороны, штаты традиционно предпочитали предоставление широких прав. То есть в случае, если лицо соответствует требованиям по возрасту, времени проживания и наличию гражданства, это лицо вправе предпринять попытку добиться внесения своей кандидатуры в бюллетени среди других кандидатов, за которых будут голосовать избиратели. Конституция всегда запрещала установление вероисповедания как условия выдвижения своей кандидатуры на пост национального уровня, а в 1961 году Верховный суд постановил, что данный запрет распространяется также и на выборы в штатах.
С другой стороны, большинство штатов пытается также ограничить избыточное число кандидатов и партий. Поскольку политические партии объединяют и включают различные интересы, американская политическая традиция предпочитает наличие правящего большинства, которое формируется путем создания коалиций внутри партии, а не на основе многопартийных коалиций. Предпочтение отдается системе, повышающей вероятность победы на выборах большинством голосов или, в крайнем случае, на основе относительного большинства голосов, что менее вероятно при наличии большого количества кандидатов и партий.
Данные цели достигаются обычно путем выдвижения требования к кандидату, участвующему в партийных праймериз, в соответствии с которым он должен собрать определенное число подписей в подписных листах (а также заплатить взнос за подачу заявки); при этом число подписей и размер пошлины для должностей уровня штата несколько выше, чем для местных выборов. Кроме того, для внесения фамилий кандидатов в избирательный бюллетень от партии может потребоваться подтверждение имеющейся или имевшейся у нее поддержки в виде количества подписей в подписных листах не менее минимального или в виде числа голосов, полученных на предыдущих выборах.
Система допуска к баллотированию на уровне штата создает особые затруднения для тех лиц, которые баллотируются на пост президента в качестве кандидата от «третьей партии», то есть от любой партии, кроме двух крупнейших: Республиканской и Демократической. Кандидаты на должности федерального и местного уровня, так же как и уровня штата, для внесения в бюллетень каждого штата должны соответствовать требованиям к выдвижению кандидатур, установленным в данном штате. Для обеих основных партий эта задача не представляет особой сложности, но может оказаться большим испытанием для третьей партии.
Тем не менее, доминирование той или иной из двух основных партий на протяжении истории Америки по большей части не ограничивало возможности выбора для избирателей в той степени, как это может показаться с первого взгляда. Это происходило по меньшей мере в силу трех причин: сами партии со временем изменили свою точку зрения по различным вопросам; деятельность третьих партий являются предупреждением для основных партий об изменении общественного мнения в среде избирателей; и любое политическое решение, принимаемое Конгрессом или президентской администрацией, всегда подлежит проверке на соответствие конституционным нормам, производимой Верховным судом.
Свобода законного инакомыслия
Если отсутствует выбор, выборы превращаются в бессмысленное занятие. Возможность разумного выбора требует предоставления гражданам, несогласным с деятельностью власти, свободы выражения своих взглядов, критики политического курса и привлечения и организации сторонников. Свободные и справедливые выборы невозможны там, где власти могут заставить замолчать своих критиков.
Предоставление широкой свободы в США обычно согласовывалось с наличием инакомыслия, но некоторые примечательные исключения демонстрируют, что свободы иногда подвергаются наибольшей опасности в тот момент, когда они больше всего необходимы. Для некоторых деятелей в некоторые периоды истории безопасность республики зависит, по-видимому, от пресечения противоположных точек зрения и вредоносных взглядов. Существует целый ряд таких примеров, начиная с Закона о подстрекательстве к мятежу 1798 года, в соответствии с которым клеветническая критика президента или Конгресса на три года была объявлена преступлением по закону, и заканчивая Законом Смита (Smith Act), действовавшим в 1950-х годах в период холодной войны, который объявил преступлением по закону пропаганду низвержения правительства.
Другие, напротив, верят, что наилучшим способом обеспечения безопасности является предоставление свободы. Такая точка зрения, которой придерживались и Отцы-основатели, преобладает во многих судебных постановлениях США. «Свобода иметь иную точку зрения не ограничивается малозначительными вопросами» - писал Судья Роберт Х. Джексон (Robert H. Jackson) в обращении к Верховному суду в 1943 году - «Это было бы всего лишь тенью свободы. Проверка ее реальности - это наличие права иметь иную точку зрения по вопросам, затрагивающим самую суть существующего строя». Дискуссия по вопросам государственного значения, указывал в 1964 году член Верховного суда Вильям Дж. Бреннан мл. (William J. Brennan, Jr.) «…должна быть свободной, напряженной и открытой и…может состоять из страстных, резких и подчас неприятно острых нападок на правительство и государственные власти». Короче говоря, хотя государственная власть вправе пресекать подстрекательские выступления, когда это неизбежно, но в соответствии с сегодняшним пониманием Конституции не существует такого понятия, как запрещенная идея. «Если наступит время, когда дискуссия поможет выявить ложь и заблуждения, отвратить зло с помощью просвещения», заявил в 1927 году член Верховного суда Луис Д. Брандис (Louis D. Brandeis), «основным средством защиты прав станет устное выступление, а не вынужденное молчание».
Представительство
Итогом выборов является избрание должностных лиц, действующих от имени народа. В США эта связь в наибольшей степени заметна в законодательных органах штатов и в Конгрессе США, где представители власти, выступающие в роли законодателей, представляют весь штат или часть штата, называемую округом. Система представительства, применяемая в штате или в государстве, имеет большое значение, поскольку она влияет на распределение власти не только по географическим регионам, но и с учетом противоположных интересов. В Конгрессе, например, пропорциональное представительство сенаторов, установленное Конституцией, составляет по два сенатора от каждого штата, в то время как в Палате представителей пропорциональное представительство различно для каждого штата и зависит от численности населения. Таким образом, штат Вайоминг, население которого составляет менее 500 тыс. человек, имеет такое же представительство в Сенате, как и штат Калифорния, с населением, приближающимся к 34 млн. человек. В то же время, в соответствии с результатами переписи населения 2000 года, Вайоминг в Палате представителей имеет одного представителя, а Калифорния – 53. Такая система, являющаяся результатом компромисса, достигнутого Конституционным Конвентом 1787 года, обеспечивает меньшим по величине штатам больший политический вес, чем было бы возможно при представительстве, основанном исключительно на численности населения.
Законодательные органы штатов ответственны за формирование избирательных округов по выборам в них самих и по выборам делегатов от штатов в Палату представителей США. Наибольшее распространение в США имеют одномандатные округа (в которых выбирают одного депутата): то есть, если штат посылает десять представителей в Палату, законодательные органы делят штат на десять округов, в каждом из которых избирается один представитель.
В отличие от системы пропорционального представительства и наличия отдельных округов, которые можно считать многомандатными, система выборов по одномандатным округам препятствует росту числа третьих партий и способна также в большой степени преуменьшить влияние многочисленного политического меньшинства. Причиной этого является такое установление границ округов, которое может привести к усилению или ослаблению группы избирателей или партии - процесс, называемый «джерримэндеринг». (Данный термин составлен из фамилии Элбриджа Джерри (Elbridge Gerry), губернатора штата Массачусетс в 1812 году, который руководил в своем штате перекройкой избирательных округов по выборам в сенат США, и слова «саламандра» - животного, с формой которого сравнивались очертания новообразованных округов). Если джерримэндеринг в штате принимает чрезмерные масштабы или продолжается на протяжении ряда лет, Верховный суд может признать подобные действия нарушением Конституции, однако за исключением этого обстоятельства подобная практика является освященным веками инструментом американской политики. И все же, партии в своих действиях по обеспечению политического преимущества путем изменения границ округов должны соблюдать определенные принципы. Границы округов не должны производить впечатление установленных произвольно; округа должны иметь оптимальную форму и включать граничащие районы. Особенно важными являются выборы, проводимые в год переписи населения, которая производится с десятилетними интервалами. Партия, контролирующая законодательные органы штата в начале нового десятилетия, устанавливает границы округов по выборам на посты в легислатуре штата и депутатов Конгресса, которые остаются неизменными до новой переписи населения в следующем десятилетии.
При этом Верховный суд уже давно положил конец еще одной особенности деления на округа, приводившей к существенному неравенству в системе представительства. К началу 1950-х годов почти в каждом штате наметилось значительное численное несоответствие округов по выборам в законодательные органы штата и по выборам депутатов Конгресса. По мере переселения сельских жителей в города и городских жителей в пригороды, деление на округа перестало отражать действительное положение вещей. Некоторые малонаселенные районы имели большее представительство, чем густонаселенные городские территории. Должностные лица, занимавшие посты в легислатурах, по вполне понятным причинам не проявляли желания испытывать судьбу на выборах в густонаселенных округах, которые могли лишить власти как их самих, так и группы лиц, чьи интересы они представляли.
В 1960-х годах целый ряд решений Верховного суда признавал недействительным подобные планы деления на округа, предписывая вместо этого деление на основе принципа «один человек – один голос». Это означало, что число жителей округа должно равняться населению штата, деленному на число округов. Еще до конца десятилетия Верховный суд выработал план революционных изменений в американской системе представительства, передав политическую власть от сельских районов городским и, в частности, пригородным районам. В результате большинство населения получило возможность избирать большинство членов законодательных органов.
Избирательные органы и процедуры
Избирательные законы и правила также могут как укрепить, так и пошатнуть уверенность в том, что выборы являются свободными и справедливыми. Рассмотрим законы и постановления, относящиеся к созданию препятствий для участия в голосовании, подсчету голосов и финансированию избирательной кампании.
При рассмотрении особенностей выборов в США в глаза бросается широко распространенный феномен неучастия в голосовании. (Голосование в США является добровольным, а не обязательным по закону, как в некоторых других странах.) Даже на президентских выборах, наиболее напряженных из всех остальных, показатель явки избирателей за последние годы колебался в районе 50%. Это означает, что половина населения, имеющего право голосовать на выборах (т.е. половина практически всех граждан старше 17 лет), не принимает участия в голосовании. Этот показатель резко отличается от показателя явки в 65% - наиболее высокого на сегодняшний день, который был зафиксирован на президентских выборах 1960 года. Таким образом, когда Президент Билл Клинтон был переизбран на второй срок в 1996 году, получив 49% голосов избирателей на выборах, на которых явка составила всего 49%, он стал избранником немного менее чем одной четверти правомочного электората.
Каковы причины этой тенденции? Снижение показателей явки избирателей можно объяснить снижением чувства гражданской и общественной ответственности, безразличием избирателей, основанном на убеждении, что результаты выборов не вносят изменений в жизнь конкретного человека, увеличением доли семей с двумя работающими членами - а также чувством, отмеченным на недавних выборах, что в период мирного процветания на карту не ставятся вопросы, имеющие большого значения.
Важно помнить, что в США решение принять участие в голосовании влечет за собой необходимость принятия трех различных решений. Помимо решения голосовать и решения за кого голосовать, будущий избиратель должен зарегистрироваться в этом качестве. Похоже, что эти требования затрудняют участие в голосовании, поскольку составление списков избирателей обычно прекращается за несколько недель до дня выборов. Более того, поскольку регистрация производится по штатам, по округам в пределах штата и по избирательным участкам в пределах округа, то лицам, недавно переехавшим на новое место жительства, почти всегда приходится перерегистрироваться или выяснять, поступили ли данные с прежнего места регистрации. Поэтому мобильность населения Америки предполагает постоянное наличие определенного числа предполагаемых избирателей, не допущенных к участию в голосовании из-за правил регистрации. Однако исправит ли ситуацию с явкой избирателей система упрощенной регистрации - такая, как регистрация на основании обращения избирателя для получения или возобновления водительского удостоверения (так называемый план «избирателя-автомобилиста»), остается неясным.
Процедура подсчета избирательных бюллетеней обеспечена правовыми гарантиями, разработанными за многие годы для снижения вероятности ошибки и обеспечения честного подсчета. Поэтому законодательство всех штатов предусматривает возможность пересчета голосов в определенных случаях и позволяет проигравшему кандидату, имеющему явно низкий результат, опротестовать выборы. Иначе неуверенность в точности подсчета голосов может подорвать мнение общества о беспристрастности выборов и поставить под сомнение легитимность объявленного победителя. Трудно привести лучший пример, чем затянувшиеся президентские выборы 2000 года, которые ярко продемонстрировали те проблемы, которые могут возникнуть при, как правило, рутинной процедуре подсчета голосов.
Голосование на президентских выборах
В соответствии с Конституцией, каждый штат получает голоса выборщиков, число которых равно представительству этого штата в Конгрессе. В силу Двадцать третьей поправки (1961 г.) округу Колумбия выделено три голоса выборщиков. Кандидат считается избранным на президентский пост в случае получения им большинства (не менее 270) из 538 голосов выборщиков. Эти голоса подаются выборщиками на собраниях, проводимых 18 декабря в столицах соответствующих штатов (отсюда: Коллегия выборщиков). В Конституции оговаривается, что выборщики от каждого штата «назначаются таким способом, который предписан соответствующей легислатурой». Начиная с середины 1800-х годов, президентские выборщики избираются голосованием населения соответствующего штата. В 50-ти штатах, исключая Мэн и Небраску, преобладает правило «победитель получает все», то есть кандидат в президенты, получивший наибольшее число голосов по штату, получает голоса всех выборщиков этого штата; таким образом голоса, поданные за всех других кандидатов, отбрасываются.
Наличие Коллегии выборщиков кажется анахронизмом даже многим американцам. В большой степени именно благодаря Коллегии выборщиков в период выборов 2000 года штат Флорида после Дня выборов (7 ноября) превратился в поле сражения. В ноябре-декабре 2000 года результаты голосования в штате Флорида на президентских выборах были оспорены по причине небывалой близости числа голосов избирателей этого штата, поданных за кандидата в президенты от Республиканской партии Джорджа Буша (George Bush) и кандидата от Демократической партии Альберта Гора (Albert Gore). Поскольку результаты, полученные в остальных 49 штатах, позволили Бушу и Гору получить при подсчете приблизительно одинаковое число голосов выборщиков, ни один из них не мог набрать необходимые 270 голосов без 25 голосов Флориды. Кандидат, который выиграл всеобщие выборы в этом штате, выигрывал также голоса выборщиков Флориды и становился 43-м президентом. Несмотря на то, что по всеобщему мнению Гор имел преимущество по поданным голосам избирателей в национальном масштабе, составлявшее в сумме несколько сотен тысяч голосов, это не играло никакой роли. Роль играли голоса, поданные избирателями во Флориде.
Большинство избирательных бюллетеней, поданных во Флориде, считывалось машинами. Однако некоторые голоса не были учтены, поскольку избиратели, пользовавшиеся бюллетенями в виде перфокарт, иногда не пробивали на них нужное количество отверстий или оставляли в отверстии не отделившийся полностью кусочек бумаги (конфетти). Некоторые бюллетени были отмечены только оттисками пробойника вместо отверстий. Машины не распознавали такие бюллетени как действительные голоса. Часть избирателей, по-видимому, вообще не голосовала за президента. Такая же ситуация была и на выборах в других штатах, но никто не обращал внимания на эту проблему, поскольку результаты кандидатов не были настолько близки и ставки не были такими высокими. Отставая всего на несколько сотен голосов (из шести миллионов, поданных по штату), Гор и его сторонники потребовали пересчета избирательных бюллетеней, забракованных машинами для подсчета голосов, который должен был производиться должностными лицами избирательных органов каждого округа. Буш и его сторонники опасались, что любой ручной пересчет с целью определения намерений избирателей внесет в процесс фактор необъективности, и несправедливость результатов будет стоить президентского кресла. По мнению Буша, машины для подсчета голосов не способны проявлять пристрастие к одному из кандидатов в ущерб другому, в то время как любой ручной пересчет будет происходить под давлением, связанным с огромной важностью результата. Расхождение во мнениях мешало увидеть одну общую для обоих кандидатов деталь: каждый настаивал на справедливом подсчете голосов. Расхождение сводилось к тому, как этого добиться.
В конце концов, в середине декабря Верховный суд США постановил, что ручной пересчет бюллетеней не может производиться без выработки единых стандартов определения намерения избирателя. Всего за несколько дней до голосования Коллегии выборщиков Верховный суд вынес окончательное решение о невозможности установления методики ручного пересчета, приемлемой с точки зрения Конституции. В ином случае избирательный бюллетень отдельного избирателя мог быть обработан иначе, чем бюллетень другого избирателя, что нарушало положение Четырнадцатой поправки к Конституции в пункте о равной защите законом. Это решение высшего суда государства имело последствия, которые выходили далеко за рамки результатов выборов 2000 года. Верховный суд установил правила, которыми, по-видимому, будут руководствоваться при любом пересчете голосов на будущих политических выборах в любой точке США. Отныне пересчет может производиться только при том условии, что избирательные бюллетени будут исследоваться в соответствии со стандартами, обеспечивающими одинаковый режим обработки и сводящими к минимуму вероятность субъективного подхода.
Ограничения на финансирование избирательной кампании
Выборы 2000 года примечательны также и тем, что они со всей очевидностью показали роль денег в борьбе за голоса избирателей. «В политике важны две вещи», - говорил, как полагают, стратег Республиканской партии Марк Ханна (Mark Hanna) более века назад. «Во-первых, это деньги, а что во-вторых, я уже и не помню». Закон об избирательной кампании на выборах в федеральные органы (FECA) в поправках 1974 года налагает основные ограничения на источники, размеры и цели использования предвыборных фондов с целью недопущения коррупции и возникновения подозрения в коррупции. В то же время подобные ограничения вступают в противоречие с Первой поправкой, оговаривающей свободу слова и собраний, поскольку в политике деньги являются эквивалентом свободы слова: кандидаты, партии и иные политические группы нуждаются в денежных средствах для построения своих организаций и распространения своих обращений к избирателям через средства массовой информации.
С целью правового обеспечения отдельных положений этого сложного законодательного акта Верховный суд в 1976 году установил важное конституционное различие между взносами и пожертвованиями и расходами. Поскольку считалось, что ограничения на взносы и пожертвования затрагивают свободу слова в меньшей степени, чем ограничения на расходы, и поскольку пожертвования создают большую опасность коррупции или возникновения подозрения в коррупции, Верховный суд отменил положения по ограничению расходов, и в то же время установил ограничения на взносы и пожертвования. Также была установлена условная схема государственного финансирования президентских выборов (предвыборной гонки), в равных долях на праймериз и закрытые собрания членов одной политической партии (т.н. кокусы) и с полным финансированием на всеобщих выборах, в ответ на что кандидаты соглашались соблюдать ограничения на расходы. Отчасти целью этих мероприятий было выравнивание возможностей финансового маневрирования со стороны кандидатов от основных партий. Не подпадают под установленные законом FECA ограничения на «наличные деньги» неконтролируемые пожертвования («бумажные деньги») на партийное строительство, мероприятия, призванные обеспечить явку избирателей на выборы, и специализированные блиц-выпуски средств массовой информации.
Устойчивость демократического процесса
Свободные и справедливые выборы являются необходимым условием «согласия подданных» - основного принципа демократической политики. Такие выборы одновременно наделяют властью и устанавливают ее законность, в то время как несправедливые и нечестные выборы могут вызвать сомнение в праве того или иного лица занимать определенный пост и ограничить его возможности в осуществлении руководства.
Мало кто утверждает, что избирательная система США совершенна. Некоторые элементы этой системы время от времени служили помехой обеспечению согласия народа, искажали это понятие, вели по неправильному пути, заставляли народ молчать. Однако, по ряду причин, большинство американцев верит, что в целом их избирательная система остается справедливой и честной. Во-первых, что может быть проиллюстрировано достойными внимания и поучительными примерами конфликтов, вызвавших Гражданскую войну полтора века назад, выборы в США всегда проходят эффективно: определяя победителей и проигравших, выборы выполняют ту задачу, для которой они и предназначены. Проигравшие кандидаты и их сторонники с готовностью, если не с радостью, признают победу соперников и их право на власть. Это является немаловажным достижением. Подобное одобрение предполагает наличие стабильной политической системы, в которой основные ценности и интересы редко подвергаются опасности, если не сказать никогда.
Во-вторых, периодичность проведения выборов означает, что ни одна партия или внутрипартийная фракция не может гарантировать себе вечное пребывание у власти. Сегодняшнее большинство может завтра уступить свое место уже совсем другому большинству. Этот принцип является ключевым в теории демократии: большинство находится в состоянии непрерывного изменения. В-третьих, большинство может быть временным, поскольку избирательная система гарантирует право на конкуренцию. Выборы без реальной оппозиции превращаются в фарс.
Наконец, выборы в США образуют связь между избирателями и должностными лицами. Право последних на осуществление управления зависит от большинства избирателей. Поэтому народ воспринимает избранных лиц как своих представителей, уполномоченных управлять от его имени. Выборы в США превращают должностных лиц в служителей народа, а не народ в служителя государственной власти.
Однако какой бы оценки ни удостаивался прогресс в демократической политике, достигнутый в США, другие страны могут избрать свой путь, не повторяя американскую модель со всеми ее особенностями. Некоторые характерные черты избирательной политики США продолжают существовать только в качестве исторических анахронизмов. В наше время, на пути в 21 век, американский народ, наверное, не выбрал бы метод избрания высших должностных лиц Коллегией выборщиков. Возможно, он не захотел бы оставить принцип равного представительства в Сенате для всех штатов. В то же время другие особенности, такие как положение о свободе печати или о всеобщих выборах депутатов Конгресса, несомненно, остались бы неизменными. Так или иначе, из демократического опыта Америки следует сделать выводы, выделив такие особенности, которые, по-видимому, имеют важное значение для поддержания устойчивости демократического процесса в любой стране мира.
Во-первых, гражданам должны предоставляться широкие возможности избирать и быть избранным, с соблюдением принципа равенства всех голосов без исключения. В частности, ограничения системы политических прав по признакам пола, политических убеждений, расовой принадлежности или на религиозной почве ослабляют легитимность власти. И напротив, предоставление всеобщего избирательное права помогает людям осознать наличие у каждого из них своего шанса при существующем порядке, поскольку каждому дается возможность со временем достигнуть своей цели.
Во-вторых, приоритетом должно быть повышение доли избирателей, принимающих участие в выборах. Низкая явка избирателей должна вызывать беспокойство, если не тревогу. В такой ситуации выборы могут привести не только к избранию должностных лиц, не пользующихся поддержкой большинства правомочных избирателей, но и чрезмерно усилить влияние хорошо сорганизованных групп, преследующих собственные интересы.
В-третьих, важнейшее значение для демократического процесса имеет высокая степень свободы высказывания политических взглядов. Ограничение допустимого законом инакомыслия не только тормозит развитие избирательной политики, узаконивая практику подавления оппонентов, но ограничение свободомыслия может заставить инакомыслящих отказаться от законной деятельности, избрав путь насильственных форм протеста.
В-четвертых, выборы и система представительства должны обеспечивать возможность контроля государственной власти со стороны большинства населения, и в то же время должны быть предусмотрены меры по защите меньшинства от подавления и диктата большинства. Однако придание интересам меньшинства несоразмерного веса на выборах может поколебать главный компонент согласия подданных: законодательство, реально отражающее волю большинства. В противном случае точка зрения меньшинства будет главенствовать над мнением большинства, нанося ущерб процессу вынесения решений в такой степени, что государственная власть станет полностью недееспособной.
В-пятых, поскольку эффективность выборов полностью зависит от уверенности большинства населения в свободном и справедливом характере выборов, должны быть предусмотрены процедуры быстрого реагирования на заявления о нарушениях избирательного законодательства. Без подобных средств защиты прав избирательный процесс очень скоро будет рассматриваться как сплошной подлог.
И, наконец, в обществе, характеризующемся непримиримым расколом среди подавляющей части населения по наиважнейшим вопросам общества, проведение свободных и справедливых выборов может быть затруднено. Иногда жизнеспособность политической системы может быть определена по положению дел в тех областях, которые прямо не относятся к избирательной кампании, и по наличию предложений, которые никогда не будут отражены в избирательных бюллетенях.
«Построение демократических институтов никогда не бывает завершенным», - отмечал Вудро Вильсон более века назад, - «они похожи на живую ткань - всегда находятся в состоянии изменения. Это непростая вещь - жить жизнью свободного народа». Сегодня на повестке дня остаются вопросы тщательного контроля за проведением выборов и возможных изменений в процедурах. Знание недостатков избирательной системы является столь же важным, как и признание ее достоинств.
Дополнительная литература
Mark E. Bush, Does Redistricting Make a Difference? Partisan Representation and Electoral Behavior (Johns Hopkins University Press, 1993)
Marchette Gaylord Chute, The First Liberty: A History of the Right to Vote in America, 1619-1850 (Button, 1969)
William Gillette, The Right to Vote: Politics and Passage of the Fifteenth Amendment (Johns Hopkins University Press, 1965)
Samuel Huntington, The Third Wave: Democratization In The Late Twentieth Century (University of Oklahoma Press, 1993)
Bernard Grofman and Arend Lijphant, eds. Electoral Laws and Their Political Consequences (Agathon Press, 1986)
Alexander Keysser, The Right to Vote: The Contested History of Democracy in the United States (Basic Books, 2000)
Harold Porter Kirk, A History of Suffrage in the United States (AMS Press, 1971)
Donald W. Rogers, ed. Voting and the Spirit of American Democracy: Essays on the History of Voting and Voting Rights in America (University of Illinois Press, 1992)
Об авторе:
Д-р Грир Стивенсон мл. является лауреатом премии фонда Чарльза А. Дана (Charles A. Dana), профессором в области государственного управления Колледжа Франклина и Маршала, где он преподает курсы американской политологии, истории Верховного суда и конституционного законодательства. Среди книг, автором которых он является, следует отметить «Избирательные кампании и суд: Верховный суд США на президентских выборах» (Campaigns and the Court: The U.S. Supreme Court in Presidential Elections), а также книгу, написанную в соавторстве с Алфеусом Томасом Мэйсоном (Alpheus Thomas Mason) «Американское конституционное законодательство: вступительные очерки и отдельные примеры» (American Constitutional Law: Introductory Essays and Selected Cases).
