ДЕМОКРАТИЧЕСКИЙ РЕЖИМ

назад   Материалы о демократии  вперед

Вступление:

Основополагающие принципы демократии

Мелвин И. Юрофски

« … правление народа, волей народа и для народа никогда не исчезнет с лица земли»...
Президент Авраам Линкольн
Геттисбергское обращение, 1863 г.

Выступая с речью на открытии национального кладбища в Геттисберге в разгар Великой гражданской войны, которая велась во имя сохранения Соединенных Штатов как единой страны, Президент Линкольн в своей яркой речи дал, возможно, самое известное определение демократии в американской истории. Под «правлением народа, волей народа и для народа» он имел в виду столь точно определенные им основы демократического государственного управления, которые применимы по отношению к любой нации, стремящейся к созданию демократического общества.

Демократия – это непростая, а возможно, самая сложная и трудная форма правления из всех существующих. Она наполнена внутренними конфликтами и противоречиями, а ее воплощение в жизнь требует напряженных усилий. Демократия направлена на обеспечение подотчетности, а не эффективности; демократическое правительство, возможно, не может действовать так же оперативно, как диктаторский режим, но при приверженности определенному курсу оно может привлечь широчайшую народную поддержку. Демократия, по крайней мере в американских условиях, никогда не представляет собой законченный результат, а постоянно находится в процессе развития. В своих внешних проявлениях форма правления в Соединенных Штатах за два века мало изменилась, но если взглянуть глубже, мы увидим, что за это время в ней произошли большие перемены. В то же время американцы верят – и вполне справедливо – что основные принципы, лежащие в основе их государственности, непосредственно берут свое начало в идеях, впервые провозглашенных творцами Конституции 1787 г.

В данных работах авторы попытались изложить некоторые из этих принципов, приведя краткие сведения об истории их развития и пояснив, почему эти принципы являются столь важными для государственного управления Соединенных Штатов и для демократии в целом. В работах рассмотрены некоторые недостатки американской государственной системы, которые объясняются тем, что любая демократия представляет собой развивающуюся систему, а также попытки решения этих проблем, предпринимаемые нацией. Никто не утверждает, что американская модель, сколь успешно ни была бы она реализована в Соединенных Штатах, является образцом, которому следует следовать всем демократиям. Каждая нация должна самостоятельно определить форму правления, исходя из собственной культуры и истории. В то же время в данных работах определяются фундаментальные принципы, которые, в той или иной форме, должны присутствовать в любой демократии. Например, конкретные законодательные процедуры могут в большой степени различаться, но каковы бы ни были формы этого процесса, эти процедуры должны базироваться на основополагающем принципе демократии, в соответствии с которым в демократическом процессе должны принимать участие все граждане, которые также должны чувствовать, что законы принадлежат им.

Так каковы же эти основополагающие принципы? Нами было установлено 11 принципов, которые, по нашему мнению, имеют ключевое значение для понимания процесса развития демократии и ее функционирования в Соединенных Штатах.

Конституционализм. Законодательный процесс должен проистекать в рамках определенных параметров. Кроме того, должны существовать утвержденные методы установления законов и внесения в них изменений. При этом определенные области, а именно права личности, должны быть неподвластны прихотям волеизъявления большинства. Конституция является законом, и в то же время она представляет собой нечто большее. Конституция – это основной государственный документ, устанавливающий рамки полномочий различных ветвей власти, а также рамки компетенции государства. Ключевая отличительная черта конституционализма заключается в том, что эти базовые рамки не могут быть легко изменены только на основе желания переменчивого большинства. Для этого требуется согласие подданных государства, выраженное в четкой и недвусмысленной форме. В Соединенных Штатах, начиная с 1787 г., изменения в Конституцию вносились только 27 раз. Ее творцы предусмотрели для этого сложную, но вполне осуществимую процедуру. Большинство поправок расширило демократию путем расширения прав личности и устранения различий по признаку расы или пола. Ни одна из этих поправок не была принята легко – но все они на момент принятия были поддержаны подавляющим большинством народных масс.

Демократические выборы. Как хорошо бы ни было организовано правление, оно не может считаться демократическим, если стоящие во главе правительства должностные лица не избираются гражданами путем проведения свободных выборов в соответствии с процедурой, которую можно считать открытой и справедливой по отношению ко всем гражданам. Механизм выборов может различаться, но их основы остаются неизменными для любого демократического общества: это возможность участия в голосовании для всех граждан, удовлетворяющих требованиям избирательного ценза, защита индивидуума от оказания на него неправомерного влияния при голосовании и открытый и добросовестный подсчет голосов. Поскольку проведение голосования в больших масштабах всегда подвержено ошибкам и зачастую сопряжено с подлогами, должны быть предприняты все возможные меры во избежание таких инцидентов, а в случае возникновения проблем или получения очень близких результатов голосования – как случилось в Соединенных Штатах на президентских выборах 2000 г. – народ должен понимать, что, несмотря на все трудности, результаты таких выборов могут быть приняты им в качестве обязательных.

Федерализм, правительства штатов и местные органы управления. Соединенные Штаты являются уникальным государством в части их федеральной системы управления, предусматривающей разделение власти и полномочий между правительствами национального, местного уровня и уровня штатов. Но даже если эта модель не подходит для других стран, все же из опыта США можно вынести определенные уроки. Чем дальше правительство от народа, тем менее оно эффективно и тем меньшим доверием оно пользуется. Имея местные органы управления и правительства штатов, американцы имеют возможность близко наблюдать многих из тех людей, которых они избирают в органы власти. Они могут связывать политику и программы непосредственно с людьми, узаконивающими и проводящими их в жизнь. Кроме того, децентрализация власти значительно затрудняет ее незаконный захват. Принцип децентрализации власти и ответственности может и не иметь большого значения для небольшой страны с относительно однородным населением, но он может послужить важной гарантией и мерой защиты для стран с большим, неоднородным населением.

Создание законов. История показывает, что официальные законы издавались людьми на протяжении пяти тысячелетий, однако методы, использовавшиеся в различные обществах для установления регулирующих их жизнедеятельность норм и правил, различались в огромной степени, начиная от указов обожествлявшихся властителей и кончая постановлениями, принимавшимися большинством голосов на деревенских собраниях. В Соединенных Штатах закон разрабатывается на многих уровнях, начиная от местных городских советов и далее, через законодательные органы штатов, вплоть до Конгресса США. Но на всех этих уровнях граждане, прямо или косвенно, вносят свой вклад в этот процесс. Законодательные органы осознают, что они несут ответственность перед своими избирателями, и если они не будут издавать законы с учетом интересов народа, на следующих выборах их ожидает поражение. Ключевым аспектом демократического законотворчества является не его механизм, и даже не форма или место осуществления этого процесса, а чувство ответственности перед народом и осознание необходимости учета его запросов.

Независимость судебных органов. Александр Гамильтон (Alexander Hamilton) на страницах выпусков «Федералиста» за 1788–1789 гг. отмечал, что суды, которые не обладают властью «меча или кошелька», могли бы представить собой «наименее опасную ветвь» власти. В то же время суды могут иметь большое влияние в демократическом государстве; кроме того, они во многом выполняют функцию инструмента для интерпретации и проведения в жизнь конституционных ограничений. В Соединенных Штатах суды имеют право на признание актов Конгресса и законодательных органов штатов незаконными, как противоречащие Конституции, а также налагать запрет на действия Президента по аналогичным основаниям. Судебная система выступала и выступает самым большим защитником прав личности; это стало возможным потому, что судьи пребывают в должности пожизненно и таким образом могут полностью посвятить себя правовым вопросам, не отвлекаясь на политику. И хотя не все конституционные суды в мире одинаковы, в государстве должен существовать орган, которые имеет полномочия на интерпретацию Конституции и установление случаев превышения полномочий различными ветвями власти.

Полномочия Президента. Любое современное общество должно иметь главу исполнительной власти, способную выполнять обязанности правительства, начиная от простого административного управления для реализации программ до руководства вооруженными силами и защиты нации во время войны. Однако между наделением исполнительной власти достаточными полномочиями для исполнения ею своих функций и одновременным ограничением таких полномочий во избежание диктаторства должна быть проведена четкая грань. В Соединенных Штатах в Конституции пределы полномочий Президента четко обозначены, и при том что его власть в этой стране является одной из наиболее сильных во всем мире, эта сила зиждется на согласии подданных государства, а также на способности хозяина Белого дома обеспечить слаженную работу с другими ветвями власти. И опять же, главным является не практическая организация аппарата главы исполнительной власти, а ограничения, накладываемые на нее такими принципами, как «разделение властей». При демократической форме правления Президент должен осуществлять управление за счет своего политического искусства, устанавливая систему взаимодействия с законодательными органами и, прежде всего, с народом. В то же время граждане страны должны обладать уверенностью в том, что благодаря конституционным ограничениям Президент или премьер-министр всегда будет выступать служителем, а не хозяином народа.

Роль средств массовой информации. Наличие средств массовой информации – газет, радио и телевидения, имеющих возможность расследовать деятельность правительства и сообщать о ней без опасения подвергнуться преследованиям, тесно связано с правом граждан на получение информации. В соответствии с британским общим правом, любая критика короля (а также, в расширительном толковании, – всего правительства) рассматривалась как преступление, известное под названием «распространение клеветнических слухов в подрывных целях», или «мятежный пасквиль». Соединенные Штаты в конце концов исключили это преступление и создали теорию печати, которая сослужила верную службу делу демократии. Отдельный гражданин может не иметь возможности уйти с работы для того, чтобы присутствовать на судебном процессе, принять участие в законодательных дебатах или заняться расследованием работы правительства. Пресса в таких случаях выступает вместо гражданина, давая информацию в печати или через вещательные средства массовой информации с тем, чтобы гражданин имел возможность принимать решения о своих действиях, исходя из полученной информации. В условиях демократии народ полагается на прессу как на средство обличения коррупции, выявления случаев недобросовестного отправления правосудия, неэффективности или неправомерности действий правительственных органов. Ни одна страна не может быть свободной без наличия свободной прессы, и одним из признаков диктаторского режима являются попытки заставить прессу молчать.

Роль инициативных групп. В 18 веке, а практически и в начале 19 века, законодательный процесс в основном представлял собой диалог между избирателями и их представителями в Конгрессе или правительствах штата, а также в местных органах управления. Поскольку численность населения была меньше, государственные программы более ограниченны, а связь более простой, граждане не имели необходимости прибегать к помощи посреднических организаций для получения содействия в доведении до сведения власти их точки зрения. Однако в 20 веке общество приобрело более сложную структуру, а роль правительства увеличилась. В настоящее время существует множество проблем, по поводу которых избиратели хотели бы высказать свое мнение, и для того, чтобы их голос был услышан, граждане создают лоббистские группы, группы, защищающие общественные и личные интересы, а также неправительственные организации, занимающиеся определенными вопросами. Данный аспект американской демократии подвергался внутри страны обширной критике, а некоторые граждане считают, что группы населения, имеющие в распоряжении значительные денежные средства, обладают большими возможностями для того, чтобы их голос был услышан, чем те, кто располагает более скромными ресурсами. В этой критике есть доля правды, однако факты таковы, что существуют сотни таких групп, которые помогают в распространении информации по определенным вопросам среди общественности и законодателей, тем самым в наше сложное время помогая многим отдельным гражданам со средним достатком довести свое мнение до сведения законодателей. А в грядущий век Интернета количество голосов возрастет еще более, и неправительственные организации окажут эффективную помощь в уточнении интересов граждан и привлечении к ним внимания.

Право общественности на получение информации. До нашего столетия, если люди хотели узнать, как работает их правительство, – всё, что им надо было сделать – это отправиться в здание местного муниципалитета или на площадь, на которой обычно собирается местное население для различных обсуждений, и послушать споры и дискуссии. Однако сегодня мы имеем дело с большими, сложными бюрократическими документами, юридическими актами и постановлениями, зачастую включающими сотни страниц, а также с законодательным процессом, который, хотя и требует отчетности перед народом, все же может быть слишком сложным для большинства из нас для понимания того, что же происходит на самом деле. В условиях демократии правительство должно быть прозрачным в той степени, в которой это возможно – то есть, результаты его обсуждений и решения должны быть открыты для народа. Естественно, не все действия правительства должны доводиться до сведения общественности, однако граждане имеют право знать, на что расходуются их налоги, является ли отправление правосудия эффективным и законным, и насколько ответственно подходят к выполнению своих обязанностей избранные ими представители. Способы распространения такой информации в разных странах отличаются, но ни одно демократическое правительство не может функционировать в обстановке полного отсутствия гласности.

Защита прав меньшинств. Если под «демократией» мы подразумеваем правление большинства, то одна из самых больших проблем демократии заключается в положении меньшинств в обществе. Под «меньшинствами» мы имеем в виду не тех, кто голосовал против партии, победившей на выборах, а тех, кто отличается от большинства по таким признакам, как раса, религия или этническая принадлежность. В Соединенных Штатах самой большой проблемой была расовая принадлежность: для того, чтобы освободить темнокожих рабов, потребовалась кровопролитная гражданская война, а затем прошло еще целое столетие, прежде чем граждане с другим цветом кожи смогли рассчитывать на свободное осуществление своих конституционных прав. Проблема расового равенства относится к числу тех проблем, с которыми Соединенные Штаты борются до сих пор. Однако стремление к тому, чтобы предоставить тем гражданам, кто отличается от большинства, не только защиту от преследований, но и возможность участвовать в жизни общества в качестве его полноправных и равноправных членов, является частью эволюционной природы демократии. Примеров кровавого и ужасного отношения наций к своим меньшинствам существует большое множество, и массовое уничтожение евреев фашистами является лишь самым наглядным из них. Но ни одно общество не может претендовать на то, чтобы считаться демократическим, если оно систематически лишает определенные группы своих граждан полноценной защиты закона.

Гражданский контроль над вооруженными силами. В старые времена основной обязанностью главы государства было руководство вооруженными силами общества для защиты нации от врагов или для завоевания других стран. Слишком часто популярность удачливого генерала приводила его к идее о силовом захвате власти: тот, кто контролировал армию, мог с легкостью одержать победу над всеми остальными. В наше время мы бессчетное количество раз были свидетелями того, как полковник или генерал использовал мощь армии для осуществления государственного переворота с целью свержения гражданского правительства. В демократическом государстве вооруженные силы не только должны находиться под контролем гражданских властей, но в таком государстве должна подчеркиваться роль военных в качестве служителей, а не властителей общества. Этого проще добиться при наличии гражданской армии, в которой офицерский состав происходит из всех слоев общества и после прохождения военной службы возвращается к гражданской жизни. Однако один принцип должен оставаться неизменным: вооруженные силы всегда обязаны быть в подчинении государства, а их задача должна заключаться в защите демократии, а не в управлении страной.

Из всех этих работ мы можем выделить несколько всеобъемлющих тем. Первая, и наиболее важная из них – это народ как конечный источник власти в демократическом государстве. Конституция Соединенных Штатов смело провозглашает этот принцип в самых первых строках: «Мы, Народ Соединенных Штатов… устанавливаем и учреждаем эту Конституцию». Все полномочия, вверяемые правительству, должны исходить от народа и должны приниматься народом в качестве законных. Обеспечение такой законности достигается путем использования разных средств, в том числе за счет законотворческих процессов и проведения свободных и справедливых выборов.

Вторым общим принципом является разделение властей, дабы ни одна из ветвей власти не имела возможности набрать такую силу, чтобы низвергнуть волю народа. Хотя всегда считалось, что Президент имеет самые большие полномочия в американском правительстве, эти полномочия ограничены Конституцией, которая также требует, чтобы глава исполнительной власти страны работала в сотрудничестве с другими ветвями власти, а также со своим электоратом. Хотя может создаться впечатление, что гражданский контроль над военными дает в руки Президенту слишком большую власть, культура демократического общества, их которого происходят эти военные, не предрасполагает к злоупотреблению такой властью. Суды также служат средством ограничения не только исполнительной, но и законодательной власти. В демократическом государстве в правительстве должны существовать противовесы, а все его различные структуры должны осознавать разумность и необходимость их существования.

В-третьих, необходимо обеспечить соблюдение прав личности и прав меньшинств, а большинство не должно использовать свою власть для лишения отдельной личности основных свобод. В условиях демократии этого добиться зачастую достаточно трудно, в особенности при неоднородности населения, имеющего различные взгляды на самые важные поросы. Но как только государство лишает одну из групп населения каких-либо прав, это означает, что под угрозой находятся права всего народа.

Эти темы проходят красной нитью через все работы этого цикла, посвященного вопросам демократии, и при обсуждении каждого вопроса в рамках этих работ приводятся данные, подкрепляющие эти всеобъемлющие принципы. Воля народа реализуется через свободные и справедливые выборы, законотворчество, свободную прессу, наблюдающую за деятельностью правительства, и через право на получение информации об этой деятельности. Она находит самовыражение посредством инициативных групп, пусть даже не всегда на равных условиях. В Соединенных Штатах разделение властей диктуется Конституцией – основным документом страны, к которому американский народ относится почти что благоговейно. Воля народа также проявляется через ограничения, накладываемые на правительство, гражданский контроль над военными и федеральную систему управления. Все права меньшинств обеспечиваются с помощью различных средств, самым важным из которых является независимая судебная система.

Однако могут ли эти принципы быть претворены в жизнь другими странами? На этот вопрос нет простого ответа, поскольку успех любой государственной системы зависит от слишком многих связанных между собой причин и обстоятельств. В колониальный период американской истории имперское правительство в Лондоне не имело возможности непосредственно контролировать свои отдаленные американские колонии, и поэтому власть и полномочия были переданы местным законодательным органам. Это в свою очередь привело к образованию федеральной системы, закрепленной в Конституции, которая отражает своеобразное, исторически сложившееся положение народа Соединенных Штатов. То, что рассматривалось как чрезмерные полномочия английского короля, привело к введению ограничений на исполнительную власть, в то время как опыт гражданской милиции заложил основы гражданского контроля над военной сферой.

С правами личности дело обстояло сложнее, но по мере развития демократии в Соединенных Штатах права народа были расширены: если сначала определенными правами были наделены только представители мужской части населения с белым цветом кожи, обладавшие собственностью, то позднее они были предоставлены всем мужчинам и женщинам любой расы, цвета кожи и вероисповедания. Разнородность населения, изначально рассматривавшаяся правительством в качестве проблемы, превратилась в величайшую силу демократии. При таком разнообразии народностей, религий и культур в крупном демократическом государстве любая попытка навязать единый образ жизни могла бы привести к катастрофическим последствиям. Вместо того, чтобы бороться с таким разнообразием, американский народ превратил его в краеугольный камень своей веры в идеалы демократии.

Другим странам в процессе экспериментирования в области демократии – а демократия всегда является экспериментом – необходимо изучить вопрос о том, как ее неотъемлемые черты, описанные в данных работах, могли бы быть наилучшим способом воссозданы и сохранены в их условиях. Единого пути не существует; перефразируя строки поэта Уолта Уитмена, демократия – это масса людей, зачастую противоречащих друг другу. Но если мы не будем упускать из виду основополагающие, непреложные принципы – ограничение полномочий государства, защита прав личности, признание того, что в конечном итоге власть принадлежит народу, – то тогда можно найти множество способов достижения этих целей.

Об авторе

Редактор данной серии публикаций Мелвин И. Юрофски, профессор истории и государственной политики в университете Содружества штата Виргиния, является автором более 40 книг. Его последние работы – «Суд Уоррена» (The Warren Court), 2001 г., и (совместно с Полем Финкельманом – Paul Finkelman) «Марш свободы: история Конституции Соединенных Штатов» (A March of Liberty: A Constitutional History of the United States), 2-е издание, 2001 г

назад   оглавление  вперед