АВТОРЕФЕРАТЫ   ДИССЕРТАЦИЙ   ДОКТОРА   ПОЛИТИЧЕСКИХ   НАУК

АНОНС      ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ      ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ АВТОРА ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Введение

Глава 1. Теоретико-методологические предпосылки изучения институциональной организации местного самоуправления в постсоветских обществах

Основные принципы и теоретические модели анализа институтов в современной политологии

Понятие институциональной организации местного самоуправления

Теоретические предпосылки анализа институциональных эффектов организации местного самоуправления в переходных обществах

Теоретические предпосылки анализа процессов формирования и трансформации институциональной организации местного самоуправления в переходных обществах

Глава 2. Изучение институциональной организации местного самоуправления в мировой и отечественной политической науке

Основные направления анализа институциональной организации местного самоуправления в зарубежной политологии

Изучение местного самоуправления в отечественной политической науке дореволюционного периода

Вопросы институциональной организации местного самоуправления в общественной науке советского периода

Анализ институциональной организации местного самоуправления современной России в работах отечественных и зарубежных авторов

Глава 3. Формирование современной институциональной организации местного самоуправления в Российской Федерации и ее субъектах

Международный контекст формирования современной институциональной организации местного самоуправления в России: паттерны институциональной организации местного самоуправления за рубежом

Исторический контекст формирования современной институциональной организации местного самоуправления в России: паттерны институциональной организации местного управления в досоветский и советский периоды

Основные этапы процесса формирования и трансформации институциональной организации местного самоуправления в постсоветский период (1989–2007)

Региональный политический процесс и формирование альтернативных моделей институциональной  организации местного самоуправления в субъектах РФ (1995–2004 гг.)

Глава 4. Эффекты институциональной организации местного самоуправления

Воздействие институциональной организации местного самоуправления на возможности межмуниципальной интеграции и лоббистский потенциал местных властей, как специфической группы интересов в региональной политической системе

Воздействие институциональной организации местного самоуправления на политическое участие населения в решении вопросов местного значения

Воздействие институциональной организации местного самоуправления на уровень автономии муниципальных образований

Глава 5. Актуальные тенденции развития институциональной организации местного самоуправления в современной России

Основные направления трансформации институциональной организации местного самоуправления в современной России в связи с принятием новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.)

Политико-экономическая модель государственной политики трансформации институциональной организации местного самоуправления в постсоветской России

Эффекты трансформации  институциональной организации местного самоуправления (2003 г. – наст.вр.): предварительная оценка

Заключение

Во Введении  обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, осуществляется анализ степени ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, определяются его методологические основания и источниковая база, формулируются положения, выносимые на защиту и научная новизна диссертационной работы. Во Введении также обосновывается теоретическая и практическая значимость исследования, освещается апробация диссертации и ее структура.

Первая глава «Теоретико-методологические предпосылки изучения институциональной организации местного самоуправления в постсоветских обществах» посвящена подробному анализу и обоснованию теоретико-методологических предпосылок исследования. В ней осуществляется постановка двух ключевых вопросов исследования: 1) о факторах и механизмах институциональной динамики в области местного самоуправления; 2) об эффектах институциональной организации местного самоуправления.

В параграфе 1.1 «Основные принципы и теоретические модели анализа институтов в современной политологии» показывается, что в современной политологии доминирующей методологией в области институционального анализа является т.н. новый институционализм. В рамках этого доминирующего подхода отчетливо выделяются две версии, отличающиеся по базовым поведенческим постулатам: неоинституционализм рационального выбора и социологический неоинституционализм.

Сторонники подхода рационального выбора рассматривают институты (понимаемые, преимущественно, как «правила игры») в качестве внешних ограничения рациональной деятельности человека, которые через механизм санкций, а также путем снижения трансакционных издержек взаимодействия «подталкивают» рациональных акторов к определенным стратегиям поведения, обеспечивая тем самым социальное взаимодействие[1]. Институты рассматриваются как результат их явного или молчаливого соглашения. Сторонники социологического подхода рассматривают институты скорее как культурные нормы и ценности, коллективные представления, которые существуют в обществе помимо воли отдельных людей и принимаются ими как данность.

Выбор в пользу версии неоинституционализма рационального выбора в данном диссертационном исследовании объясняется тем, что институциональная организация местного самоуправления находилась в последние десятилетия в процессе постоянной трансформации. Социологическая версия неоинституционализма меньше подходит для анализа изменяющихся институциональных систем, поскольку основывается на представлениях об устойчивости и самовоспроизводстве институтов.

В качестве теоретической модели, подходящей для интеграции идеологических и культурных явлений в парадигму неоинституционализма рационального выбора, предлагается культурно-историческая теория деятельности, разработанная в отечественной и зарубежной социологии и психологии. Данный подход рассматривает компоненты культуры (артефакты), в том числе политико-культурные и идеологические феномены, прежде всего, как механизмы опосредования рациональной деятельности индивидов[2].

Таким образом, к числу ключевых поведенческих постулатов, на которых основывается данное исследование, относятся следующие: 1) поведение политического актора является рациональным; 2) его политические предпочтения являются изначально экзогенными, хотя и могут трансформироваться в определенной степени под воздействием доступной информации и институциональных ограничений; 3) институты воздействуют на поведение политического актора через механизм трансакционных издержек; 4) культура рассматривается как совокупность средств, обеспечивающих спектр возможных эффективных стратегий решения задач (в том числе в области институционального строительства) для рационального актора, который является носителем ее когнитивных схем и сценариев.

В параграфе 1.2 «Понятие институциональной организации местного самоуправления» осуществляется теоретический анализ ключевого понятия исследования – институциональной организации – и осуществляется его конкретизация применительно к сфере местного самоуправления.

Институциональная организация определяется как специфический, относительно устойчивый и внутренне согласованный комплекс институтов (формальных и неформальных правил и соглашений), регулирующих отношения между группой акторов в рамках определенной сферы общественных отношений по заданному набору предметов взаимодействия. Этот комплекс возникает в результате процессов институционального строительства в данной сфере. Он обладает сложной структурой, основанной на принципах институциональной иерархии и многоуровневой организационной топологии, а также специфическим ориентационным паттерном.

Принцип институциональной иерархии предполагает, что в рамках любой институциональной организации присутствуют институты нескольких уровней. Институты более высокого уровня определяют процедуры изменения институтов низлежащего уровня[3].

Принцип многоуровневой топологии заключается в том, что организация одновременно является и актором – по отношению к другим рядоположенным организациям, и набором институтов – по отношению к игрокам внутри данной организации.

Такого рода организационная многоуровневость классически прослеживается в случае институциональной организации местного самоуправления. В результате выделяются два основных ее уровня: муниципальный и надмуниципальный. Институты муниципального уровня представляют собой  «правила игры» в рамках отдельного муниципалитета. Институты надмуниципального уровня представляют собой правила взаимодействия муниципалитета (как коллективного актора) с другими игроками (органами государственной власти, муниципалитетами и т.д.) в рамках политической системы. Каждый из этих уровней с методологической точки зрения представляет собой набор переменных (отдельных видов институтов), специфическое сочетание которых определяет конкретный вид институциональной организации в данном обществе.

Ориентационный паттерн институциональной организации позволяет политическим акторам поддерживать внутреннюю согласованность институциональной организации, ее культурную идентичность, определять релевантность и нерелевантность тех или иных институциональных изменений, легитимировать ее в более широком культурном контексте. Он может меняться в случае существенных изменений в картине мира участников политического взаимодействия.

В процессе конкретизации понятия институциональной организации применительно к сфере местного самоуправления было принято структурное определение последнего, так как оно позволяет наиболее четко определить границы изучаемой системы[4].

В параграфе 1.3 «Теоретические предпосылки анализа институциональных эффектов организации местного самоуправления в переходных обществах» раскрываются теоретические предпосылки для поиска ответа на один из двух главных вопросов исследования – об эффектах институциональной организации местного самоуправления – основанные на сформулированных выше поведенческих постулатах и принятых в рамках неоинституционализма рационального выбора теоретических концепциях и моделях. В частности, использовались подходы, почерпнутые из теории фирмы Р.Коуза, теории оптимального правила общественного выбора Дж.Бьюкенена – Г.Таллока, теории социальных сетей, теории игр, модели «безбилетника» М.Олсона, модели взаимодействия в триадах, гипотезы инкрементной динамики институциональных изменний Норта – Экштайна[5]. Кроме того, для прогнозирования отдельных эффектов были использованы модели разработанные М.Дюверже (для избирательных систем) и М.Шугартом и Дж.Кэрри (для форм правления) [6].

На основе указанных теоретических подходов были определены следующие группы эффектов институциональной организации местного самоуправления: 1)  эффекты централизации – децентрализации; 2) эффекты территориальной организации; 3) эффекты формы правления; 4)эффекты избирательной системы; 5)  эффекты организации муниципальной службы; 6)  эффекты преемственности институтов.

Параграф 1.4 «Теоретические предпосылки анализа процессов формирования и трансформации институциональной организации местного самоуправления в переходных обществах» посвящен изучению теоретических предпосылок для ответа на второй основной вопрос данного исследования – о факторах и механизмах институциональной динамики в сфере местного самоуправления в постсоветский период.

На основе анализа различных теорий и моделей институциональных изменений, лежащих в русле неоинституционализма рационального выбора (в частности, производится анализ концепций К.Шепсла, Д.Норта, Дж.Найта[7], Г.Экштайна) делаются следующие выводы.

Имеются существенные различия в факторах и механизмах динамики формальных и неформальных компонентов институциональной организации местного самоуправления.

Процесс изменения неформальных институтов осуществляется преимущественно спонтанно, в то время как формальные институты изменяются преимущественно целенаправленно. Процесс трансформации неформальных институтов имеет инкрементный характер. В то же время изменения формальных институтов в значительной мере имеют дискретный характер. Это различие является источником конфликта между ними.

Поскольку процесс институциональных изменений в постсоветской России имел характер навязанного перехода, более адекватными для анализа институциональной динамики представляются т.н. интенциональные теории, описывающие факторы и механизмы целенаправленных институциональных изменений.

Трансформация институциональной организации местного самоуправления в постсоветской России происходила (особенно до 1994 года) в условиях высокого уровня неопределенности, что делает более перспективными инструментами теоретического анализа для этого периода т.н. дистрибутивные теории, сосредотачивающихся на определении роли частных и краткосрочных интересов политических игроков в процессе институционального строительства. В то же время, если принять во внимание общее снижение уровня неопределенности после 1999–2000 гг., то поведение игроков в этот период лучше может быть описано в терминах кооперативных теорий институциональных изменений.

Введение принципов культурно-исторического подхода в модель изменений институциональной организации местного самоуправления позволяет предположить, что в условиях разрушения советской политической «картины мира» естественным образом должен был разрушаться советский ориентационный паттерн и основанные на нем институты. Создание новых вариантов институциональной организации предполагало, в свою очередь, предварительный поиск новых ориентационных паттернов в международном или историческом контекстах процесса институционального строительства.

Вторая глава «Изучение институциональной организации местного самоуправления в мировой и отечественной политической науке» посвящена выявлению основных тенденций в изучении институциональной организации местного самоуправления в зарубежной и отечественной политической науке.

В параграфе 2.1 «Основные направления анализа институциональной организации местного самоуправления в зарубежной политологии» раскрывается эволюция теоретических представлений и эмпирических исследований в области изучения институтов местного самоуправления в рамках зарубежной политической науки на трех основных этапах ее развития: нормативном (2-я пол. XIX – 40-е гг. ХХ в.), бихевиоралистском (50–60-е гг. ХХ в.), постбихевиоралистском (70-е гг. ХХ в. – наст.вр.).

Анализ зарубежных исследований в области институциональной организации местного самоуправления позволяет сделать несколько выводов.

История исследований в указанной области показывает их тесную связь с процессами политической модернизации и демократизации.

В зарубежной политической науке на сегодняшний день не существует специальной теории институциональной организации местного самоуправления. В зависимости от избранной точки зрения институциональная организация рассматривается через призму теорий демократии, федерализма, политической модернизации, децентрализации, государственного управления, бюрократии, организованных групп интересов, элитистских концепций, теорий социальных общностей, социальных сетей, социального капитала, политического дискурса и др. Существует потребность в интегративной концепции данного феномена.

Тенденция к интеграции теоретических подходов ярко прослеживается в истории исследований. Анализ содержания формально-правовых институтов, доминировавший в XIX веке, в течение XX века все более дополнялся анализом политического поведения. Бихевиористская методология позволила накопить и систематизировать большой объем информации о связях между различными типами политического поведения и различными образцами институциональной организации местного самоуправления. Введение аналитических методов теории рационального выбора позволило сформироваться новой программе исследования институтов, нашедшей свое выражение в рамках неоинституционального подхода. В его рамках формальные и неформальные правила рассматриваются как ограничители рационального поведения политических акторов. Содержательный анализ правил дополняется в рамках этого подхода теоретическим моделированием предполагаемого поведения и последующей эмпирической проверкой гипотез. Новая исследовательская программа, обладает максимальным интегративным потенциалом, что и предопределило выбор методологической основы данного диссертационного исследования.

В параграфе 2.2 «Изучение местного самоуправления в отечественной политической науке дореволюционного периода» обобщается опыт дореволюционной российской школы социально-правовых и политических исследований в сфере изучения институтов местного самоуправления.

Показывается, что в целом развитие российской школы этого периода выражало те же тенденции, что и развитие других национальных школ исследований в области местного самоуправления (немецкой, французской или английской). Работая в рамках тех же парадигм анализа, что и их зарубежные коллеги, российские ученые получили ценные результаты международного уровня как в области теории и методологии изучения институциональной организации местного самоуправления, так и в области конкретно-эмпирического изучения российской системы местного самоуправления, сложившейся во второй половине XIX – начале XX веков. Важно отметить, что российским исследователям дореволюционного периода удалось не только описать российскую модель институциональной организации местного самоуправления и сравнить ее с моделями институциональной организации в других странах, но и эмпирически зафиксировать, а в ряде случаев и теоретически объяснить возникновение институциональных эффектов принятой модели.

Сходство по ряду параметров дореволюционной модели институциональной организации местного самоуправления и современной российской модели, а также сходство в некоторых аспектах социально-экономического и политического контекста их формирования (экономическая и политическая модернизация страны на основе принципов рыночной экономики и либерализации политической системы) делает работы российских авторов важным источником для проведения сравнительно-исторического анализа формирования институтов местного самоуправления в России.

Параграф 2.3 «Вопросы институциональной организации местного самоуправления в общественной науке советского периода» посвящен обобщению опыта советского обществоведения в области изучения институциональной организации местного самоуправления.

Советский период развития обществоведческих представлений об институциональной организации местного самоуправления характеризовался следующими чертами:

1)       «закрытой» теоретической ориентацией на марксистско-ленинскую социально-политическую теорию;

2)       конъюнктурной политической ориентацией на основные тенденции в политике правящей партии;

3)       преобладанием в области эмпирического анализа описательных и нормативных методов, характерных для нормативного этапа развития политической науки в кон. ХIX – нач. ХХ вв.

Делается вывод, что советская обществоведческая наука в методологическом аспекте отстала в этот период от наиболее передовых достижений зарубежной политической науки, а в некоторых вопросах даже сделала шаг назад по сравнению с дореволюционным периодом в отечественном обществоведении. В то же время показывается, что работы советских авторов имеют определенное значение для анализа процессов динамики современной российской институциональной организации местного самоуправления. Благодаря этим исследованиям, можно более ясно представить ту модель институциональной организации, с которой «стартовала» реформа институтов местного самоуправления в нашей стране в 80-е гг. ХХ в. Кроме того, хорошее понимание советского паттерна местного самоуправления важно для отслеживания его влияния на динамику институциональной организации местного самоуправления в постсоветский период.

В параграфе 2.4 «Анализ институциональной организации местного самоуправления современной России в работах отечественных и зарубежных авторов» более подробно, нежели во Введении, анализируется текущее состояние исследований в области институциональной организации местного самоуправления.

По итогам анализа делается вывод, что в политической науке на сегодняшний день нет исследований, посвященных комплексному анализу институциональной организации местного самоуправления современной России. Существующие работы либо концентрируются на ее отдельных компонентах, либо носят характер формально-правового описания, не предполагающего систематического и теоретически фундированного анализа политического поведения. И в одном, и в другом случае за пределами анализа оказываются системные политические эффекты существующей институциональной организации, связанные с взаимодействием между отдельными институтами в ее рамках, взаимодействии между формальными и неформальными институтами, отражающие комплексное воздействие ее отдельных компонентов на поведение политических акторов.

Достижения зарубежной политологии на сегодняшний день связаны как с большим объемом эмпирических исследований по исследованной теме, так и разработанными теориями, концепциями, методологией и методикой исследований. Проблема состоит в степени применимости тех или иных теорий, концепций и подходов, выработанных на основе анализа зарубежного опыта местного самоуправления, к современной российской ситуации.

Продвижение в области исследования институциональной организации местного самоуправления в современной России требует создания теории «среднего уровня», прилагающей современные методологические подходы в области изучения политических институтов к конкретному виду институциональной организации последующей систематической проверкой, вытекающей из данной теории гипотез. При этом должен быть учтен опыт отечественных исследований в данной сфере как дореволюционного, так и советского периодов.

Третья глава «Формирование современной институциональной организации местного самоуправления в Российской Федерации и ее субъектах» посвящена процессам формирования и трансформации институциональной организации местного самоуправления в постсоветский период российской истории. Постулируется тезис о высоком уровне неопределенности, который формировался в процессе кризиса советской системы. В этой связи существенное внимание уделяется тем когнитивным средствам, в рамках которых действовали политики надмуниципального уровня, вырабатывая решения, касающиеся дизайна институтов местного самоуправления. В этой связи параграфы 3.1 и 3.2 посвящены более подробному описанию международного и исторического контекста институциональных изменений в области местного самоуправления с целью выявления структурных особенностей тех моделей местного самоуправления, которые могли служить ориентационными паттернами для участников политического процесса.

Параграф 3.1 «Международный контекст формирования современной институциональной организации местного самоуправления в России: паттерны институциональной организации местного самоуправления за рубежом» посвящен сравнительному анализу национальных моделей институциональной организации местного самоуправления в ведущих зарубежных странах с целью выявления тех организационных паттернов, на которые могли были сориентированы сторонники концепции вестернизации.

Таблица 1. Характеристики основных типов и разновидностей институциональных организаций местного самоуправления в экономически развитых странах мира.

         В итоге делается вывод, что наибольшее влияние на процесс институционального строительства в постсоветской России оказали англосаксонский и континентальный паттерны, как наиболее внутренне согласованные конструкции, ассоциируемые с наибольшим экономическим успехом и политической силой страны.

         Параграф 3.2 «Исторический контекст формирования современной институциональной организации местного самоуправления в России: паттерны институциональной организации местного управления в досоветский и советский периоды» посвящен выявлению структурных характеристик и сравнительному анализу дореволюционной (земской) и советской моделей институциональной организации местной власти, паттерны которых составляли исторический контекст муниципальной реформы. Результаты анализа представлены в Таблице 2.

Таблица 2. Характеристики земской и советской институциональных организаций местного самоуправления.

Делается вывод, что в  ситуации постсоветского политического перехода именно советская модель была традиционной моделью, по отношению к которой выстраивалась новая институциональная организация местного самоуправления. В этом ключевое отличие формирования современной системы местного самоуправления в России от формирования систем местного самоуправления в развивающихся странах. В постсоветском случае новые формальные институты местного самоуправления встраивались в неформальную институциональную среду, образованную другим модернизационным паттерном – советским. Земская модель могла служить одним из ориентационных паттернов для изменения этого образца.

Параграф 3.3 «Основные этапы процесса формирования и трансформации институциональной организации местного самоуправления в постсоветский период (1989–2007)» посвящен анализу процессов институционального строительства в постсоветский период.

Выявляются три ключевые институциональные инновации, привнесенные в систему местной власти в процессе постсоветского политического перехода: демократизация, автономизация, регионализация.

Выделяются четыре основных этапа трансформации институциональной организации местного самоуправления:

1)   период постепенной эволюции советской институциональной организации в направлении демократизации и автономизации местных органов власти (1988–1993);

2)   период радикальной институциональной трансформации (т.н. «муниципальной революции»), ориентированной на либерально-автономную модель институциональной организации (1993–1995);

3)   период попыток внедрения либерально-автономной модели в условиях общего увеличения степени децентрализации политической системы (1995–2003);

4)      период частичной контрреформации (2003 – настоящее время), связанный с формированием унифицированной модели, более близкой к континентальному и отчасти советскому паттернам.

Содержание институциональных изменений представлено в Таблице 3.

Таблица 3. Характеристики советской и постсоветских моделей институциональной организации местного самоуправления.

Делается вывод, что направление институциональных изменений с 2003 г. по настоящее время в целом противоположно с точки зрения выявленных институциональных инноваций динамике формально-институциональных изменений 1993–2003 годов. Создаваемый институциональный дизайн во все большей степени напоминает государственную модель местного самоуправления, с включением институциональных элементов, советской и либерально-автономной моделей.

Параграф 3.4 «Региональный политический процесс и формирование альтернативных моделей институциональной  организации местного самоуправления в субъектах РФ (1995–2004 гг.)» характеризует важнейшую тенденцию в трансформации институциональной организации в постсоветский период – регионализацию.

В результате анализа выделяются четыре региональные модели институциональной организации: поселенческая, субпоселенческая, районно-городская и двухуровневая. Три из них (поселенческая, районно-городская и двухуровневая) получают в 1995–2003 гг. распространение свыше, чем в 80% субъектов РФ, что позволяет рассматривать их как три основные модели, а субпоселенческую модель – как отклоняющийся случай.

Рис.1. Относительная распространенность различных моделей территориальной организации местного самоуправления среди субъектов РФ в 1998-2003 гг.

 Анализ четырех региональных кейсов, в которых были реализованы эти модели (Курская область, Воронежская область, Рязанская область, республика Татарстан) показывает, что формирование различных моделей институциональной организации местного самоуправления в регионах России стало результатом: 1) принципиальной возможности такого рода, предусмотренной федеральным законодательством; 2) различных внутриэлитных конфигураций на региональном уровне в период выбора между моделями (1995–1997 годы); 3) уровня реальной автономии субъекта РФ; 4) наличия нескольких организационных ориентиров реформы (англо-саксонский паттерн, континентальный паттерн, советский паттерн); 5) соотношения стремления к инновациям и сохранению традиций в региональной политической элите.

Общественное мнение, институты гражданского общества, массовая политическая культура реального влияния на формирование институциональной организации местного самоуправления в регионах России не оказывали.

Четвертая глава «Эффекты институциональной организации местного самоуправления» посвящена эмпирической проверке гипотез, возникающих в результате применения изложенных принципов неоинституционального подхода рационального выбора к конкретным региональным моделям институциональной организации местного самоуправления, получившим распространение в 1998–2003 г. В связи с меньшей изученностью анализ концентрируется на выявлении эффектов территориальной организации местного самоуправления. В качестве объектов для сравнительного анализа были выбраны четыре региона Центральной России (Белгородская, Воронежская, Курская, Орловская области). В качестве метода сбора информации использовался опрос глав и заместителей глав муниципальных образований этих регионов.

Параграф 4.1 «Воздействие институциональной организации местного самоуправления на возможности межмуниципальной интеграции и лоббистский потенциал местных властей, как специфической группы интересов в региональной политической системе» посвящен выявлению эффектов институциональной организации в отношении «силы» местного самоуправления по т.н. политической шкале в рамках региональной политической системы.

Исследование показало, что в рамках районно-городской модели в исследуемый период, вероятно, возникали более эффективные в экономическом и техническом отношении органы местного самоуправления, чем в поселенческой модели.

Главы муниципальных образований в рамках районно-городской модели представляли собой более сплоченную группу интересов, оказывающую большее (по сравнению с главами муниципалитетов в двухуровневой и особенно поселенческой модели) влияние на региональный политический процесс.

Этот результат хорошо согласуется с теоретическим прогнозом, сделанным на основе теории издержек достижения согласия Дж.Бьюкенена и Г.Таллока, теории коллективного действия М.Олсона и теории социальных сетей. В частности, эмпирическая часть исследования показала более высокую степень вовлеченности глав муниципалитетов в рамках районно-городской модели в единые социальные сети с другими влиятельными региональными политическими акторами (депутатами областного представительного органа, руководителями территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, чиновниками областной администрации).

В параграфе 4.2 «Воздействие институциональной организации местного самоуправления на политическое участие населения в решении вопросов местного значения» исследуются эффекты институциональной организации местного самоуправления в отношении распространения практик прямого политического участия на местном уровне. Основное внимание уделялось выявлению эффектов территориальной организации и местной избирательной системы.

В результате исследования нашло определенное эмпирическое подтверждение предположение о более широком распространении институтов прямой местной демократии в рамках поселенческой модели, по сравнению с районно-городской моделью. Однако привлечение данных, связанных с функционированием двухуровневой модели, показало, что в целом фактор территориальной организации местного самоуправления играет несущественную роль с точки зрения практик демократического участия населения в решении вопросов местного значения.

Одновременно полученные методом вторичного анализа данных результаты показывают достаточно сильное и предсказуемое воздействие доминирующего типа муниципальных избирательных систем (системы относительного большинства) на тип местных партийных систем. Политические партии контролируют около 20 % выборных муниципальных должностей, в то время как на федеральном и региональном уровне этот показатель гораздо больше[8]. Доминирующая на местном уровне избирательная система относительного большинства не способствует развитию партий как институтов, осуществляющих посреднические функции между обществом и властью.

Параграф 4.3 «Воздействие институциональной организации местного самоуправления на уровень автономии муниципальных образований» посвящен изучению эффектов институциональной организации местного самоуправления в отношении второго ключевого параметра «силы» местного самоуправления – автономии. В качестве индикаторов использовались параметры финансовой автономии муниципальных образований (доля собственных доходов в общем объеме доходов, доля местных бюджетов в консолидированном региональном бюджете, финансовая стратегия региональных властей) в регионах с различными моделями институциональной организации местного самоуправления. В качестве методов анализа были использованы методы табличной группировки и корреляционный анализ. В качестве объектов для анализа были выбраны 70 субъектов РФ.

В результате было найдено эмпирическое подтверждение гипотезы о влиянии институциональной организации местного самоуправления на уровень финансовой автономии муниципалитетов. Наиболее значимая статистическая взаимосвязь прослеживается между институциональной организацией и финансовой политикой, проводимой региональными властями по отношению к органам местного самоуправления, что дает основания говорить о влиянии институциональной организации местного самоуправления на уровень автономии опосредованно через региональный политический процесс. При этом отмечено, что институциональная организация в большей степени влияет на долю местных бюджетов, чем на долю финансовой помощи.

Пятая глава «Актуальные тенденции развития институциональной организации местного самоуправления в современной России» посвящена анализу текущих тенденций в области институционального строительства,  построению объяснительной модели динамики институциональных изменений, а также выявлению эффектов, связанных с внедрением положений новой редакции Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В параграфе 5.1 «Основные направления трансформации институциональной организации местного самоуправления в современной России в связи с принятием новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.)» осуществляется последовательный сравнительный анализ старой и новой редакций базового федерального закона по предложенным измерениям институциональной организации местного самоуправления.

В результате делается вывод, что новая редакция закона отличается от старой большей степенью унификации и регламентации правил и процедур, регулирующих деятельность местного самоуправления как на надмуниципальном, так и на муниципальном уровне. Права субъектов РФ в регламентации местного самоуправления существенно сокращаются.

Формально не порывая с общественной концепцией местного самоуправления, выраженной в российском законодательстве в идее выделения местного самоуправления из системы государственной власти, новая редакция фактически приближает систему местного самоуправления к паттерну государственной концепции. Это выражается во внедрении многих механизмов, усиливающих систему государственного контроля и вмешательства в дела местного самоуправления.

В то же время многие положения новой редакции направлены на более активное вовлечение населения в осуществление местного самоуправления и контроль за его органами.

Эти тенденции не представляются нам случайными. По сути, они представляют реакцию центральной власти на ключевые проблемы функционирования предыдущей, более автономной и децентрализованной модели в условиях политического транзита.

В параграфе 5.2 «Политико-экономическая модель государственной политики трансформации институциональной организации местного самоуправления в постсоветской России» с использованием аппарата теории игр моделируется логика взаимодействия между федеральным центром и субнациональными территориальными единицами (субъектами федерации и муниципалитетами) по вопросу степени их автономии в условиях посткоммунистического политического перехода.

Показывается, что «игра в децентрализацию» является игрой, в которой возможны альтернативные равновесные исходы. Один из них – формирование режима эффективной децентрализации, другой – сохранение (через фазу неэффективной децентрализации) статус-кво, то есть централизованной системы управления. Вероятность того или другого исхода зависит от: 1) формирования на местном уровне системы демократического контроля; 2) формирования режима кооперации между уровнями власти.

Судя по анализу тенденций в сфере государственного и муниципального управления, российский сценарий идет пока по второму пути. Такая политика способна создать относительно эффективные механизмы централизованного контроля, однако она уничтожает предпосылки для формирования механизмов демократического контроля и децентрализованной кооперации и координации властей разного уровня.

С учетом осуществленного анализа предлагаются следующие меры по преодолению негативных эффектов децентрализации:

1) формирование жизнеспособной партийной системы (в том числе через пропорциональную систему выборов на муниципальном уровне);

2) формирование для муниципальных и государственных служащих единой карьерной лестницы;

3) обеспечение на поселенческом уровне системы местного самоуправления, основанной, на реальной муниципальной автономии и реальных демократических практиках;

4) обеспечение вертикального и горизонтального балансов в системе межбюджетных отношений.

Параграф 5.3 «Эффекты трансформации  институциональной организации местного самоуправления (2003 г. – наст.вр.): предварительная оценка» посвящен эмпирическому выявлению эффектов тех институциональных изменений, которые произошли в организации местного самоуправления в связи с принятием новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» в 2003 г.

В качестве метода анализа использовался метод исследовательского и практического синтеза, представляющий собой синтез метода экспертных оценок с методом контент-анализа публикаций[9].

По оценкам экспертов, ключевые цели муниципальной реформы на сегодняшний день не достигнуты. Фундаментальная причина этого – вертикальный дисбаланс в системе межбюджетных отношений, связанный с ними дефицит муниципальных бюджетов, а также дефицит квалифицированных кадров.

Проведенный анализ подтвердил некоторые предположения, вытекающие из теоретического рассмотрения эффектов институциональной организации местного самоуправления.

Изменения в территориальной организации, которые подразумевают для большинства регионов переход от районно-городской к двухуровневой модели, привели к возникновению эффектов количества, размера и двухуровневости.

С увеличением количества и уменьшением размеров муниципальных образований эксперты связывают: 1) увеличение количества дотационных сельских муниципальных образований; 2) рост расходов на содержание аппарата управления на муниципальном уровне; 3) дефицит квалифицированных специалистов в системе местного самоуправления; 4) увеличение трансакционных издержек для населения в связи с предоставлением муниципальных услуг; 5) увеличение расходов на административный аппарат; 6) снижение качества муниципальных услуг.

В политическом отношении эффекты количества не проявляются в существенной мере, что отчетливо связано с принудительной консолидацией муниципальных образований в рамках союзов и ассоциаций, осуществленной новой редакцией закона.

Возникновение двухуровневой территориальной организации местного самоуправления привело к увеличению числа конфликтов между автономными друг по отношению к другу уровнями местного самоуправления.

Результаты экспертной оценки и статистические данные показывают расширение политического участия вследствие увеличения числа выборных должностных лиц местного самоуправления. В то же время не имеется достоверных данных, подтверждающих расширение политического участия в формах прямой демократии.

Экспертная оценка подтверждает, высказанное в параграфе 5.1 предположение о том, что распространение модели «совет – управляющий» будет способствовать усилению влияния региональных властей на местном уровне.

В Заключении обобщаются результаты исследования, делаются выводы и даются практические рекомендации по дальнейшему развитию институциональной организации местного самоуправления в Российской Федерации.