Превентивная дипломатия: теория, практика и ее перспективы в Центральной Азии

СТРУКТУРА И СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Глава 1. Возникновение и развитие концепции превентивной дипломатии

Глава 2. Реализация принципов превентивной дипломатии: успехи и неудачи

Глава 3. Превентивная дипломатия и Центральная Азия

Диссертация состоит из введения, трех глав и заключения. Во введении указывается актуальность исследования, его предмет и цели, хронологические рамки, научная новизна работы, ее методологическая основа, степень научной разработанности проблемы и ее практическая значимость, дается обзор научной и справочной литературы по теме.

Первая глава «Возникновение и развитие концепции превентивной дипломатии» посвящена историческим условиям и предпосылкам, предопределившим появление на свет исследуемой концепции. Конец 50-х и начало 60-х годов прошлого века характеризовалось ожесточенной конкуренцией двух общественных систем, жесточайшей борьбой между двумя полюсами тогдашнего миропорядка. Антагонистические противоречия определяли линию поведения двух сверхдержав – США и СССР буквально во всем и она сказывалась, прежде всего, на внешней политике, которую проводили эти государства на мировой арене.

Естественно эта политика отражалась, иногда в абсолютной аналогии, на поведении государств, входящих в блоки, возглавляемые сверхдержавами. Соответственно, оказывая определяющее влияние на деятельность Организации Объединенных Наций, эта политика в прямом смысле парализовала ее и оставляла мало места для эффективной деятельности и результативной работы собственно ООН.

В этих условиях и возникла идея, получившая название превентивной дипломатии. Трудно представить, что озвучивший ее Генеральный секретарь ООН Даг Хаммаршельд, являясь согласно Уставу главным административным лицом ООН и находясь в гуще реальной ежедневной политики, предложит что-то сверхъестественное или нереальное. В идее Хаммаршельда речь не шла о предотвращении конфликтов вообще, а ставилась более скромная задача оградить локальные конфликты или предупредить их от вмешательства сверхдержав. Предполагалось, что это даст возможность не допускать расширения масштабов «холодной войны», одновременно повысив роль ООН в урегулировании возникших конфликтов на периферии интересов сверхдержав.

Едва прозвучав на пятнадцатой сессии Генеральной Ассамблеи ООН, эта идея, казалось, с трагической смертью своего автора в Конго, навсегда канула в Лету. Однако, более внимательный взгляд на тему обнаруживает, что предложенная идея никогда не оставалась вне поля зрения ученых, с развитием и изменением международной обстановки подвергаясь эволюционным изменениям, вбирая в себя новое звучание и содержание.

Вместе с тем, необходимо иметь в виду, что фактическое фиаско политики разрядки в конце 70-х – начале 80-х годов XX века и явный рост напряженности на международной арене практически не оставляли места для превентивной дипломатии в ее нынешнем понимании. Кардинальные изменения в этой области произошли во второй половине 80-х годов прошлого века. Этому способствовали «перестройка» в Советском Союзе и политика, основанная на «новом мышлении», приведшем к пересмотру СССР многих своих позиций, основанных на постулатах времен «холодной войны». Конкретные шаги Советского Союза в этом направлении, внесение им своей доли в миротворческий бюджет ООН (СССР отказался от этого в начале 60-х годов XX века, чему последовали ряд государств и что создало ситуацию близкую к банкротству для этого бюджета), целая серия других акций, направленных на активизацию сотрудничества с другими державами, и прежде всего с США, в области укрепления международного мира и безопасности объективно способствовали реанимации и усилению роли Организации Объединенных Наций в этой сфере.

Такая обстановка, соответственно создавшаяся и в Совете Безопасности ООН, благоприятствовала рассмотрению проблем разрешения региональных и локальных конфликтов. Но наряду с этим постепенное ослабление одной из сверхдержав и сдача ею многих позиций создавали ситуацию, при которой сложившаяся к тому времени система международных отношений начала давать сбои. Лавинообразно разросся поток конфликтов и как следствие – операций по поддержанию мира (ОПМ), которые санкционировались Советом Безопасности ООН.

С расширением перечня задач, решаемых ОПМ и соответствующим появлением т.н. «второй генерации» операций, официально именуемых многоаспектными, привлечение ООН к выполнению функций, еще вчера считавшихся внутренним делом государств, произошел, как выражаются, «ренессанс поддержания мира». Наряду с этим происшедшие беспрецедентные изменения в этой области, появление новых дефиниций – миротворчество (peacemaking), поддержание мира (peacekeeping), принуждение к миру (peace-enforcement) и другие настоятельно требовали уточнения определений, четкого разграничения дефинитивных особенностей, дифференциации подхода международных организаций на их базе к конкретным конфликтным ситуациям. Неудивительно, что в таких условиях произошло и возрождение «превентивной дипломатии», но уже на качественно новой дефинитивной и содержательной основах.

Ряд исследователей придерживается мнения о том, что это произошло с появлением известного доклада Бутроса Бутроса Гали «Повестка дня для мира», давшего четкие определения новых явлений в жизни ООН. Может быть отчасти они правы, однако более внимательный взгляд на проблему обнаруживает эволюционное развитие этих дефиниций в результате сотрудничества академических кругов с практиками из числа деятелей государств и международных организаций, ответственных за конкретику процесса сохранения международного мира и безопасности.

Представляется, что этому способствовало не только эволюционное развитие миротворческой деятельности Организации Объединенных Наций. Не менее катализирующую роль сыграли, как нам кажется, более прозаические соображения земного характера, как, например, резко увеличившееся число операций по поддержанию мира и, соответственно, колоссальный рост расходов на эту деятельность. Таким образом, поиск более экономичных, менее затратных путей и методов урегулирования и разрешения конфликтов был детерминирован целым комплексом причин, среди которых не последнюю роль играли также и финансовые соображения.

Дальнейшее развитие правовой основы развития предотвращающих стратегий ООН произошло с принятием Декларации о предотвращении и устранении споров и ситуаций, которые могут угрожать международному миру и безопасности, и о роли ООН в этой области от 5 декабря 1988 года. Указанный документ предусматривал целый ряд мер, направленных на внедрение в международную практику методики, путей и способов реализации превентивных технологий.

Стратегия предотвращения конфликтов в этот период стала более активно пробивать себе путь и в деятельности региональных организаций и соглашений. Превентивность стала их превалирующим подходом в вопросах поддержания мира и безопасности. Руководители государств, собравшихся на саммит Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) 19-21 ноября 1990 года провозгласили в Парижской Хартии для новой Европы, что «существенным дополнением к обязанности государств воздерживаться от угрозы силой или ее применения является мирное урегулирование споров, причем эти факторы являются существенными для поддержания и укрепления мира и безопасности». В подтверждение этого было принято решение создать в Вене Центр по предотвращению конфликтов, основной задачей которого определялось оказание содействия в деле уменьшения опасности возникновения конфликтов.

Принцип неделимости безопасности отразился в деятельности и других региональных организаций, как например, Организация Африканского Единства (ОАЕ). Континент, известный своей высокой конфликтогенностью больше всех был заинтересован в реализации принципов стратегии предотвращения.

Таким образом, к концу 90-х годов прошлого века не только сложился практический консенсус по настоятельной необходимости внедрения в существующую практику превентивной стратегии, но и были предложены конкретные ее элементы: установление фактов, создание систем раннего предупреждения, меры по укреплению доверия и целый ряд других компонентов той концепции, ныне известной под названием превентивной дипломатии.

Представленный 17 июля 1992 года доклад Генерального секретаря ООН Бутроса Бутроса Гали, озаглавленный «Повесткой дня для мира» имел характер концептуального документа с широким охватом главных проблем, связанных с укреплением и расширением возможностей Организации по поддержанию международного мира и безопасности и, по сути дела, был ориентиром на ХХI век. В нем нашли отражение не только существующие в этой области проблемы, дана характеристика идущим в мире конфликтам и потенциальным латентным конфликтным ситуациям, но и были предложены конкретные пути, методы и инструментарий их управления, урегулирования и разрешения.

В научной литературе существует и другая точка зрения, согласно которой, «авторство концепции превентивных операций по поддержанию мира не принадлежит Бутросу Бутросу Гали. Она была сформулирована в 1982 году Независимой комиссией по вопросам разоружения и безопасности, возглавляемой Улофом Пальме и фигурировала в статье 12 Декларации 1988 года»[1]. Известно также, что еще в 1985 году известный конфликтолог Й.Галтунг выдвинул идею, предусматривающую три основных стратегии или подхода к вопросам сохранения международного мира и безопасности: миротворчество, мироподдержание и миростроительство[2]. Как видно из перечисления вышеуказанных дефиниций, в концепции Бутроса Гали к ним прибавились только превентивная дипломатия и принуждение к миру.

Исследование других трудов, посвященных проблематике поддержания международного мира и безопасности до начала 90-х годов ХХ века и практическая деятельность субъектов превентивной дипломатии вроде бы доказывает этот вывод. Но несомненно и то, что появление стройной, обоснованной, реальной, востребованной временем концепции предотвращения, урегулирования и разрешения конфликтов в мире на пороге нового тысячелетия связано с именем этого Генерального секретаря ООН.

Цели превентивной дипломатии по мнению Генсека ООН «должны были состоять в следующем:

- пытаться на самой ранней из возможных стадий выявлять ситуации, чреватые конфликтами и пытаться, используя средства дипломатии, ликвидировать источники опасности до того, как произойдет вспышка насилия;

- при возникновении конфликта предпринимать миротворческие усилия, направленные на решение проблем, ставших причиной конфликта;

- в рамках усилий по поддержанию мира делать все для сохранения мира, пусть даже хрупкого, там где боевые действия остановлены, и содействовать выполнению соглашений, достигнутых с помощью примирения;

- быть готовым содействовать миростроительству в его различных аспектах: восстановление институтов и инфраструктур в странах истерзанных гражданской войной и конфликтами; и установлению мирных взаимовыгодных отношений между нациями, которые до сих пор воевали друг с другом;

- и в самом широком смысле, принимать меры в отношении глубинных причин конфликтов: экономической безысходности, социальной несправедливости и политического притеснения»[3].

Исходя из этого, автор доклада пришел к выводу, что «превентивная дипломатия – это действия, направленные на предупреждение возникновения споров между сторонами, недопущения перерастания существующих споров в конфликты и ограничение масштабов конфликтов после их возникновения;

миротворчество – это действия, направленные на то, чтобы склонить враждующие стороны к соглашениям, главным образом с помощью таких мирных средств, которые предусмотрены в главе VI Устава Организации Объединенных Наций;

поддержание мира – это обеспечение присутствия Организации Объединенных Наций в данном конкретном районе – что до сих пор делалось с согласия всех заинтересованных сторон, - которое как правило, связано с развертыванием военного и/или полицейского персонала Организации Объединенных Наций, а нередко и гражданского персонала;

миростроительство в постконфликтный период – концепция действий по выявлению и поддержке структур, которые будут склонны содействовать укреплению и упрочению мира в целях предотвращения рецидива конфликта»[4].

Очертив таким образом круг задач, стоящих перед международным сообществом по укреплению мира и безопасности, доклад дефинитивно также определил инструментарий, необходимый для реализации вышеупомянутых целей.

Беспрецедентное внимание мирового сообщества к докладу, вызванное рассмотрением в нем самых животрепещущих вопросов современности, дало мощный импульс дальнейшим исследованиям и практическим шагам в этой области. Произошел ряд институциональных изменений в Секретариате ООН с целью широкой имплементации принципов превентивной деятельности. Все политические функции были сконцентрированы во вновь созданном Департаменте по политическим вопросам, который стал возглавлять один из заместителей Генерального секретаря и в составе которого появилось шесть региональных отделов (два для Азии, два для Африки, по одному для Европы и Америки) на которые была возложена главная ответственность в вопросах превентивной дипломатии и миротворчества. В состав Департамента был включен Центр по вопросам разоружения, что облегчало применение в превентивной дипломатии некоторых из его методов (таких, как меры укрепления доверия и меры проверки), которые были разработаны в области контроля над вооружениями.

В разных странах-членах Организации был создан ряд исследовательских групп и учреждений, как государственных, так и частных, специально посвященных изучению проблематики превентивной дипломатии. Так, Карнеги Корпорэйшн в Нью-Йорке создал комиссию по предотвращению насильственных конфликтов, представившую обширный доклад по этой теме. Американский институт мира по заказу Государственного департамента США организовал исследовательскую группу по изучению превентивной дипломатии, во влиятельном Совете по международным отношениям США появился Центр по вопросам превентивных действий, в функции которого входило изучение и апробация действий по предупреждению конфликтов, в Японии был создан Центр по превентивной дипломатии. В стратегии действий многих региональных организаций и групп (ЕС, АСЕАН, ОАГ, ОАЕ, СНГ) превентивные действия были провозглашены приоритетным направлением.

Тем не менее, через год после представления «Повестки дня для мира» Бутрос Гали отмечал, что «несмотря на все ее историческое и ныне практическое и универсальное восприятие как жизненно важной области для действий превентивная дипломатия остается в плену иллюзий. Концепция должна быть расширена»[5]. И в подтверждение этих слов Генеральный секретарь в 1995 г. представляет на рассмотрение Организации в качестве дополнения к «Повестке дня для мира» так называемый «Позиционный документ»[6].

В нем были проанализированы плюсы и минусы других методов сохранения и упрочения мира, как поддержание мира, разоружение, санкции и принудительные действия. Было подтверждено, что постконфликтное миростроительство может быть реализовано в сочетании с превентивной дипломатией.

Субстантивная основа концепции превентивной дипломатии, созданная «Повесткой дня для мира» получила также развитие и в разработках многих ученых, среди которых нужно особо выделить Майкла Лунда – руководителя группы превентивной дипломатии Института мира США и Уильяма Зартмана – директора отдела Высшей школы международных исследований Пола Нитце в Университете Джона Хопкинса. Хотя десятки ученых, а также практиков миротворчества внесли свой вклад в освещение различных сторон концепции, представляется, что усилия упомянутых исследователей в развитии названной концепции, особенно в освещении ее теоретических основ и составных частей, если и не были определяющими, то задавали тон.

Подчеркивая, что суть превентивной дипломатии заключается в проактивных действиях, а не реагировании на уже разразившийся кризис, Майкл Лунд указывает, что дефиниция превентивной дипломатии должна быть изложена в следующей форме:

«Действия, предпринятые в опасных местах и времени, чтобы избежать угрозы использования силы или вооруженной силы и связанных с ними форм принуждения государствами или группами для разрешения политических диспутов, которые могут исходить от дестабилизирующего эффекта экономических, социальных, политических и международных изменений». Такие действия могут включать использование различных дипломатических, политических, военных, экономических, и других инструментов и могут осуществляться правительствами, многосторонними организациями, НПО, индивидуумами или самими диспутантами[7].

Таким образом, превентивная дипломатия своими вышеперечисленными особенностями отличается от дипломатии мирного времени или обычной дипломатии в общепринятом значении этого понятия и кризисной дипломатии или управления конфликтом. «Действие между дипломатией мирного времени и кризисной дипломатией есть превентивная дипломатия»[8].

Существуют на этот счет и другие мнения. Эмерик Рожье, например, считает, что за исключением мер по укреплению доверия, принятие которых возможно как в периоды спокойствия, так и в условиях напряженности, в целом предложенные (в «Повестке дня для мира» - Э.Р.) методы превентивной деятельности как традиционные (установление фактов, раннее предупреждение), так и новаторские (превентивное развертывание, демилитаризованные зоны) могут быть эффективными только в период кризиса (курсив мой – Э.Р.). Превентивная дипломатия может привести и к договоренностям в широком и прямом смысле этого понятия, только в тех случаях, когда напряженность еще не достигла своего предела[9].

Отсюда следует, что в превентивной дипломатии ключевую роль играет время ее применения по отношению к развитию конкретной ситуации в данном районе. Соответственно, превентивная дипломатия не ограничена какими-то специфическими инструментами или субъектами. Многие из ее инструментов – такие как посредничество, вооруженные силы, наблюдатели за соблюдением прав человека, проекты в пользу развития демократии, экономическая помощь или санкции, и даже военная помощь – используются также в середине и на других этапах конфликта. Ключом для определения того, используется ли данный инструмент для превентивной дипломатии, является ответ на вопрос, направлен ли он на те места и в то время, где и когда в среднесрочной перспективе существует угроза насилия или применения военной силы.

Дефиниция Бутроса Гали в «Повестке дня для мира» определяет превентивную дипломатию как деятельность по трем направлениям или имеющая три фазы, однако, в ней нет указания ни на срочность действий, ни на их продолжительность.

Согласно первой части дефиниции, превентивные действия предполагают долгосрочную перспективу и связаны с созданием предпосылок и стратегии строительства мира. Второе направление или вторая фаза дефиниции характеризует превентивную дипломатию в момент, когда опасность явно просматривается в отрезке времени, течение которого ускоряется и сжимается, и который ограничен предельным сроком, во время которого возможно остановить конфликт. Предвидев возможности провала, Бутрос Гали предусматривает третью и последнюю фазу, во время которой имеется в виду ограничить ущерб. Безусловно, что в превентивной дипломатии всегда актуальна срочность действий, но временные рамки постоянно сужаются, поскольку целью является недопущение разрастания исходного очага конфликта.

Далее в работе следует анализ теоретических аспектов и практических сторон различных методов осуществления превентивной дипломатии, таких как меры по укреплению доверия, установление фактов, раннее предупреждение, превентивное развертывание и демилитаризованные зоны. Отмечается, что словосочетание «меры по укреплению доверия», или вернее, «меры по укреплению доверия и безопасности», известное под русской аббревиатурой МДБ (английский аналог – CSBMs – Confidence and Security building measures) хотя и является относительно новым термином в политическом лексиконе современности, его имплементация в международную практику приходится на несколько десятков лет назад, когда гонка вооружений между двумя сверхдержавами и возглавляемыми или блоками была в разгаре. Мощный импульс этот процесс получил в результате политики снижения международной напряженности и развития сотрудничества, начатой на рубеже 60-70-х годов прошлого века двумя сверхдержавами и получившей название «разрядка» («detеnté»).

Заключение между СССР и США договоров о сокращении стратегических наступательных вооружений, придание этому процессу характера долгосрочного переговорного марафона, достижение договоренности о создании линии прямой связи между Кремлем и Белым Домом (т.н. «горячей линии»), а затем и создание Центра по уменьшению опасности ядерной войны и целый ряд аналогичных шагов объективно имели целью предотвращение ядерного конфликта и содействовали появлению более здоровой атмосферы взаимоотношений. Другим немаловажным значением этого процесса явилось то, что он сыграл роль катализатора в распространении мер по укреплению доверия на другие части планеты, а также позволил создать в Европе систему общеевропейской безопасности, закрепленную в Хельсинском Заключительном Акте.

Превентивные меры по укреплению доверия получили дальнейшее развитие в Стокгольме, где в 1986 году в рамках СБСЕ была достигнута договоренность об обмене странами-членами планами военной деятельности, и пожалуй, впервые об инспекциях. В 1990 году в Вене государства-члены СБСЕ договорились о распространении мер по укреплению доверия на такие области, как структура войск, их развертывание, дислокация и транспарентность военных бюджетов. Важным рубежом на пути расширения и диверсификации мер по укреплению доверия стал Парижский Саммит СБСЕ, на котором был подписан Договор об обычных вооруженных силах в Европе, представляющий из себя до настоящего времени краеугольный камень континентальной системы безопасности.

Свое институциональное развитие меры по укреплению доверия и безопасности получили с созданием этим Саммитом Центра СБСЕ по предотвращению конфликтов (ЦПК), одной из главнейших задач которого было содействие осуществлению таких мер по укреплению доверия, как:

- механизм консультаций и сотрудничества в отношении необычной военной деятельности;

- ежегодный обмен военной информацией;

- ежегодные совещания по оценке выполнения;

- сотрудничество в отношении опасных военных инцидентов[10].

Рассмотренные случаи из практики только одной из региональных систем безопасности – СБСЕ/ОБСЕ убедительно доказывают их действенность и эффективность, имея ввиду, что именно региональные организации и соглашения являются коллективными механизмами реализации МДБ, на что, кстати, делает акцент и Бутрос Гали в «Повестке дня для мира»[11].

Хорошим примером такого взаимодействия могут послужить советско-китайские пограничные переговоры. Они не прекратились даже после распада Советского Союза, а продолжились в формате Совместная делегация (Россия+Казахстан+Кыргызстан+Таджикистан) – КНР, результатом которых стало заключение Соглашения между этими государствами и Китаем об укреплении доверия в военной области в районе границы в 1996 году, а годом спустя – Соглашения о взаимном сокращении вооруженных сил в районе границы. Достигнутое широкое взаимопонимание между участниками и в немалой степени осуществленные практические меры по укреплению доверия и сокращению вооруженных сил привели к появлению соответствующей региональной организации, получившей название «Шанхайская пятерка», а затем с присоединением к ней Узбекистана, трансформировать ее в Шанхайскую Организацию Сотрудничества (ШОС).

Необходимость установления фактов вытекает из статьи 33 Устава ООН, которая упоминает «обследование» как одно из мирных средств, при помощи которого стороны должны стараться разрешить спор. Конечно же в условиях биполярного мира, когда возможности всемирной организации были сведены к минимуму, то ни сама превентивная стратегия, ни ее составляющие всерьез и основательно не рассматривались.

С резким увеличением количества конфликтов и все большим вовлечением как Организации Объединенных Наций, так и региональных организаций в их разрешение, все острее чувствовалась необходимость документа, регламентирующего все стороны этого вопроса и уточняющего способы и рамки упомянутого метода. И Генеральная Ассамблея на своей 46 сессии принимает Декларацию об установлении фактов Организацией Объединенных Наций в области поддержания мира и безопасности.

Документ определил, что «установление фактов означает любую деятельность, направленную на получение подробной информации о соответствующих фактах в отношении любого спора или ситуации, которая необходима компетентным органам ООН для эффективного осуществления своих функций в связи с поддержанием международного мира и безопасности»[12].

Подчеркивая, что деятельность по установлению фактов должна носить всеобъемлющий, объективный, беспристрастный и своевременный характер, Декларация отметила, что если надлежащие сведения по всем соответствующим фактам нельзя получить путем использования возможностей Генерального секретаря в области сбора информации или иных существующих средств, компетентному органу ООН следует рассмотреть вопрос об организации миссии по установлению фактов.

Совет Безопасности, в свою очередь, приветствуя предложения, изложенные в докладе Генсека «Повестка дня для мира» по рассматриваемому методу, подчеркнул, что «более частое использование процедуры установления фактов в качестве средства превентивной дипломатии в соответствии с Уставом ООН … может обеспечить как можно более всестороннее понимание объективных фактов конкретной ситуации, что позволит Генеральному секретарю выполнить свои обязанности, предусмотренные статьей 99 Устава»[13].

Период конца эпохи «холодной войны», создал возможность активнее и глубже заняться превентивной деятельностью не только для универсальной системы безопасности, которой является ООН, но и для региональных систем безопасности, что мы заметили на примере СБСЕ/ОБСЕ. Уже в ее Пражском документе о дальнейшем развитии структур СБСЕ от 30 января 1992 года в качестве механизмов урегулирования кризисов и предотвращения конфликтов в числе других мер превентивного свойства были предусмотрены и миссии по установлению фактов и миссии докладчиков[14]. В их развитие Хельсинкские решения СБСЕ от 10 июля 1992 года уже содержали конкретизацию деятельности этих миссий и порядок их действий. СБСЕ постановило, что в отличии от Организации Объединенных Наций, где решение об учреждении миссии принималось Генеральной Ассамблеей или Советом Безопасности, здесь, в рамках Организации санкционировать направление таких миссий могли Комитет старших должностных лиц СБСЕ или Консультативный Комитет Центра по предотвращению конфликтов – органы, созданные Парижским Саммитом СБСЕ 1990 года.

Как показали последующая практика Организации Объединенных Наций и, например, ОБСЕ, так и результаты работы аналогичных миссий по установлению фактов в постсоветском пространстве и, в частности, в Латвии и Эстонии, а также в Молдове, Нагорном Карабахе, Грузии и Таджикистане, полезность сочетания ооновских и региональных усилий в имплементации этого метода была совершенно очевидной.

В качестве образца можно сослаться на пример работы миссии ООН по установлению фактов, направленной в охваченный гражданской войной Таджикистан в ноябре 1992 года. Она не только «поставила диагноз» больной стране, но и предприняла усилия с целью начала процесса разрешения кризиса, окончившиеся прибытием в страну Миссии наблюдателей ООН. Благополучный исход межтаджикского конфликта был предопределен не в последнюю очередь активной деятельностью указанной миссии, да и всех структур ООН в целом. В процессе урегулирования, который был ознаменован заключением Общего соглашения об установлении мира и национального согласия в июне 1997 года, просматривается апробация и методов превентивной дипломатии, отразившихся в классической реализации третьей части определения Бутроса Гали («ограничение масштабов конфликта после его возникновения») и их взаимопереплетение с элементами миротворчества и поддержания мира, как они определяются в «Повестке дня для мира». Последовавшее затем постконфликтное миростроительство не только закрепило результаты мирного процесса, осуществленного в виде операции ООН по поддержанию мира в Таджикистане, но и стало хрестоматийным и результативным образцом точного следования теоретической схеме, изложенной в «Повестке дня для мира». И первым элементом в этой схеме была миссия по установлению фактов, ознакомившая мировое сообщество с реальностью этой ранее практически незнакомой страны.

Термин «раннее предупреждение» по всей видимости, заимствован из военного лексикона, но ныне широко используется среди политиков и ученых, занимающихся проблематикой поддержания мира и стабильности, и в особенности вопросами превентивных стратегий. Как видно из самого названия, этот метод предполагает подачу сигнала опасности о начале процесса, угрожающего стабильности конкретного положения вещей, за которым, при идеально налаженном механизме предотвращения, должна следовать его реализация.

Хотя термин в качестве отдельной дефиниции или конкретного метода превентивной дипломатии появился в «Повестке дня для мира» Бутроса Бутроса Гали, однако нельзя считать парадоксальным тот факт, что его институционализация в системе ООН приходится на время нахождения Переса де Куэльяра на посту Генсека – 1 марта 1987 года, когда было создано Бюро по исследованиям и сбору информации (ORCI – Office for Research and the Collection of Information) в Секретариате ООН.

Подобные системы существовали и в разных подразделениях, специализированных учреждениях Организации Объединенных Наций, региональных организациях и отдельных государствах. В качестве примера можно было бы назвать МАГАТЭ, ФАО, Центр документации и исследований Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев, Офис Координатора ООН по оказанию помощи при стихийных бедствиях, ЮНЕП, ВОЗ и др.. Необходимость эффективной и результативной работы вполне логично диктовала им задействование предупреждающих систем, адекватных задачам, входящим в их компетенцию.

Появление «Повестки дня для мира» дало мощный импульс процессу создания возможностей и механизмов, способных на ранних стадиях распознавать опасность превращения этих конфликтов в насильственные и подавать сигналы тревоги. Соответственно, и в системе ООН, и в региональных организациях, а также в академической среде и неправительственной сфере появились новые структуры, предназначенные для раннего предупреждения. В качестве примера можно было бы привести Офис по координации гуманитарных вопросов ООН, Центр ОБСЕ по предотвращению конфликтов, Верховный Комиссар ОБСЕ по делам национальных меньшинств, Сеть ЕС по предупреждению конфликтов, Механизм по предупреждению, регулированию и разрешению конфликтов ОАЭ.

Организации и учреждения аналогичного характера появились и в негосударственной или межгосударственной сфере. Таковым являются, например, Форум по раннему предупреждению и ранней реакции в Лондоне (Forum on Early Warning and Early Response – FEWER), Сеть Этнологического мониторинга и раннего предупреждения этнических конфликтов Института этнологии и антропологии Российской Академии Наук в Москве, Шведский Фонд мира, а также Центр международного развития и управления конфликтом Университета Мэрилэнд (США).

Анализ показывает, что одним из главных вопросов в процессе раннего предупреждения остается управление поступающей информацией, так как само получение данных пока еще не представляет раннее предупреждение. Только тогда, когда полученные данные систематизированы, классифицированы и подготовлены для анализа, тогда они представляют собой материал для раннего предупреждения. Иначе говоря, только результаты аналитической деятельности на основе множества полученных данных могут нас предупредить о начале какого-либо процесса, причем каждая из этих данных должна представляться по конкретному индикатору, чтобы облегчить процесс анализа. Естественно, что данные должны быть перепроверены и сопоставлены с аналогичной информацией из других источников.

Наряду со всем этим позитивом метода раннего предупреждения нельзя переоценить его возможности. В реальной жизни очень часто получается так, что сигналы индикаторов раннего предупреждения не достигают нужных адресатов, или анализ поступающей информации из-за недостаточной компетентности аналитиков в штаб-квартире субъектов превентивной дипломатии, призванных вычленить из нее тенденцию, ведущую к кризису и предложить предупреждающие их меры, не приводит к нужному результату.

В конфликтологии и в целом в политологии в частности термин «превентивное развертывание» появился на страницах «Повестки дня для мира» Бутроса Бутроса Гали. «Операции Организации Объединенных Наций в кризисных районах, - пишет он, - обычно осуществлялись после того, как конфликт начался. Пришло время осуществлять планирование на случай возникновения обстоятельств, требующих превентивного развертывания, которое может предприниматься в различных ситуациях и различным образом»[15].

Использование предложенного Генеральным секретарем ООН новаторского метода предусматривается в трех случаях: а) в условиях национального кризиса, когда превентивное развертывание может иметь место по просьбе правительства или всех заинтересованных сторон, или с их согласия; б) при возникновении межгосударственных споров такое развертывание могло бы осуществиться, когда обе стороны считают, что присутствие Организации Объединенных Наций по обе стороны их границы может содействовать предотвращению боевых действий; в) превентивное развертывание могло бы иметь место, когда какая-то страна ощущает угрозу и просит обеспечить соответствующее присутствие Организации Объединенных Наций лишь с ее стороны границы.

Сравнительный анализ принципов проведения операций по поддержанию мира и превентивного развертывания показывает их схожесть. Но одновременно выявляются два принципиальных различия: превентивное развертывание может быть осуществлено при согласии лишь одной из сторон. При этом существует гипотетическая возможность использования силы в случае начала боевых действий, а не их возобновления. Наряду с этим, использование военных контингентов показывает, что предыдущие дипломатические усилия не были успешными и поэтому пришлось прибегнуть к использованию силы. Из-за осуществления такой акции в одностороннем порядке стороны конфликта должны осознать неизбежность решительной реакции международного сообщества в случае нарушения сложившегося статус-кво. Только в таком случае превентивное развертывание может оказать на них сдерживающее воздействие.

Представляется, что из всех предложенных Бутросом Гали в «Повестке дня для мира» вариантов самым реальным является одностороннее развертывание. Этот вывод основывается на том, что трудно представить себе ситуацию при межгосударственных конфликтах, когда обе враждующие стороны хотят избежать войны и поэтому просят о превентивном развертывании войскового контингента ООН. Точно также при внутригосударственных столкновениях вряд ли мы встретим ситуацию, когда и правительство и оппозиция (в таких ситуациях чаще всего – вооруженная) будут жаждать превентивного развертывания. Одностороннее же развертывание позволит избежать эти ограничения.

В теоретическом плане превентивное развертывание выглядит таким образом, что оно будет осуществлено немедленно, без особых расчетов и без колебаний после получения соответствующего основательным образом аргументированного запроса от обратившегося за ним государства. В реальности же, в ходе процесса принятия решения учитывается множество факторов, включая и то, что из себя представляют противоборствующие стороны и каковы будут возможные последствия этого шага. Невозможно представить ситуацию, когда кто-либо из постоянных членов Совета Безопасности согласится на размещение такого рода контингента на территории государства, которое рассматривается им как исключительная зона его влияния или «жизненных интересов». Примером здесь может служить внутритаджикский конфликт, когда на переговорах враждующих сторон с участием Специального посланника Генерального секретаря ООН в течение 1994-1996 годов неоднократно звучала идея о приглашении войск ООН для их размещения на линии противостояния. Но она никогда всерьез не рассматривалась и не принималась во внимание.

На сегодняшний день единственным пока примером превентивного развертывания, осуществленного уже через шесть месяцев после опубликования «Повестки дня для мира» остается бывшая Югославская Республика Македония. Этот единственный пример за практически пятнадцать лет со времени появления доклада Бутроса Гали указывает скорее на его исключительность, чем на то, что он был прецедентом. Тем не менее, его успешность остается воодушевляющим фактором, хотя практика осуществления вызвала много вопросов.

Одним из наиболее спорных и весьма трудных для имплементации предложенных в «Повестки дня для мира» методов превентивной дипломатии представляется создание в порядке предупреждения демилитаризованных зон. Несмотря на имеющиеся примеры их создания ранее, даже весьма успешных, их реализация именно в превентивных целях сталкивается с трудностями, которые преодолеть весьма сложно.

Сами по себе демилитаризованные зоны имеют на протяжении прошлого века достаточно насыщенную историю. В целом они создавались после конфликта, в качестве меры, не допускающей рецидива конфликтной ситуации. Классическим примером такого рода можно считать Рейнскую демилитаризованную зону, созданную после Первой мировой войны на территории между Францией и Германией по Версальскому договору 1919 года.

В рамках концепции превентивной дипломатии, предложенной Бутросом Гали, создание таких демилитаризованных зон предусматривается в абсолютно ином разрезе. Главное субстантивное различие между этими двумя их видами заключается во времени их создания.

Таким образом, создание демилитаризованных зон предлагается в качестве превентивной меры при приближении конфликта к кризисной фазе. Очевидно, что весьма трудно осуществить такую меру, когда две стороны готовятся к войне, уговорив обе стороны не только отвести войска, но и создать при отсутствии признаков доверия между сторонами демилитаризованную зону в районе конфликта.

Наверное поэтому предложенная мера была с большой осторожностью воспринята международным сообществом. Исходя из такой предпосылки Генеральная Ассамблея «признавая, что превентивное развертывание и создание демилитаризованных зон представляют собой развивающиеся концепции» предложила компетентным органам ООН «продолжить изучение их практических, оперативных и финансовых аспектов»[16]. Отсутствие до настоящего времени примеров осуществления таких превентивных мер ярко показывает исключительную трудность их создания в соответствии с предложенными в «Повестке дня для мира» теоретическими схемами.

Одной из главных проблем, вызвавших наибольшие дискуссии и противоречивые мнения при появлении идеи превентивной дипломатии было ее соотношение с коллективной безопасностью. Причиной тому послужило появление взаимоисключающих мнений о совместимости коллективной безопасности и ПД. Однако, все укрепляющиеся мысли о том, что главным концептуальным отличием современной коллективной безопасности должен быть коллективный ответ внутригосударственным нарушениям международных норм во имя всеобщего мира и безопасности, роднят концепцию коллективной безопасности с субстантивными компонентами превентивной дипломатии, которая также предусматривает охват вопросов, находящихся во внутренней компетенции государств.

Анализируя современное состояние превентивной дипломатии автор указывает на дальнейшее расширение дефинитивной части компонентов ПД, которые по мнению Бутроса Гали стали заключаться в появлении превентивного мироподдержания, превентивных гуманитарных действий, превентивного миростроительства и ряда других. Здесь же дается анализ существующих и предполагаемых моделей превентивной дипломатии – модели штаб-квартиры ООН, модели приглашенных выдающихся личностей, модели ОБСЕ, внешнеполитической модели и модели регионального центра ООН. При этом приводятся аргументы и противников превентивной дипломатии.

Проведенный анализ показывает, что для успеха превентивной дипломатии необходимо сочетание и одновременное присутствие целого ряда факторов, как объективных, так и субъективных. В этом плане представляется, что не всегда отсутствие информации, адекватной кризисной ситуации, является причиной этих неудач. Наоборот, иногда тревожной информации более чем достаточно, но другие причины более прозаического характера, как например перегруженность персонала Секретариата ООН текущими конфликтами или занятость соответствующих служб государств аналогичными кризисными ситуациями, не позволяет обращать достаточное внимание латентным, еще не проявившим себя конфликтам, которые пока еще не являются предметом озабоченности широкой общественности. В результате, иногда по небрежности, иногда из-за неопределенности уровня точности поступающих сигналов раннего предупреждения, а иногда по неуверенности в правильности предпринимаемых действий не происходит элиминация латентных случаев. Более того, многие ответственные за превентивные действия лица ждут, пока конфликт не достигнет фазы кризиса, когда можно будет уверенно аргументировать свои действия и получить политические дивиденды.

Следовательно, один из главных субъективных факторов в превентивной дипломатии, т.н. «политическая воля» временами оказывается решающим, тогда как при неудаче превентивных попыток бездействие всегда можно будет оправдать различными отговорками. И как ранее подчеркивалось, предупрежденный конфликт – это фактически не происшедший конфликт. В результате, политическим лидерам, заинтересованным в поддержке электората, трудно рассчитывать на сбор политических очков на этих случаях. Наоборот, эффектно разрешенный кризис добавляют никогда не лишнюю популярность имиджу определенного политического деятеля.

В этих условиях, как считает автор, дополнительным ограничителем возможностей универсальной системы безопасности – ООН в области превентивной дипломатии, наверное, является недостаточная институционализация процесса реализации превентивной дипломатии. Очень многое в нынешней практике превентивной дипломатии делается неорганизованно, на основе ad hoc решений. Поскольку Генеральный секретарь ООН перегружен повседневной деятельностью, очень часто эта работа выполняется его специальными представителями, назначаемыми из числа наиболее известных дипломатов и политиков также ad hoc. Тем не менее, очень частое отсутствие у этих спецпредставителей в штате высококвалифицированных специалистов, детально знающих предмет своей деятельности, постоянная их занятость ухудшающимися ситуациями приводит к тому, что они больше заняты миротворчеством, чем превентивной дипломатией, ибо нередко предметом их озабоченности являются переговоры о прекращении огня, вывод войск, развертывание сил по поддержанию мира, репатриация беженцев, чем углубленное изучение коренных причин конфликтов. В таких условиях сигналы систем раннего предупреждения о латентных конфликтах остаются без внимания, что естественно приводит к усугублению положения.

Сохранение миллионов человеческих жизней и предотвращение возможного крупномасштабного экономического ущерба – слишком высокая цена, чтобы следовать логике Стедмана: «либо переговоры, либо использование силы». Представляется, что будущее именно за этой стратегией – стратегией несостоявшихся конфликтов и спасения людей от бедствий войны, что во время создания Организации Объединенных Наций было объявлено ее наивысшей целью.

Вторая глава «Реализация принципов превентивной дипломатии: успехи и неудачи» посвящена анализу позитивного, а также негативного опыта имплементации ПД различными ее субъектами. Она охватывает соответствующую деятельность ОБСЕ, АСЕАН, ОАГ, ОАЕ, СНГ, ШОС и ряда других международных, региональных и неправительственных организаций, а также реализацию превентивной дипломатии в страновых и субрегиональных измерениях (case study).

Проведенный анализ показал постепенное становление превентивной дипломатии, как привлекательной концепции предупреждения и предотвращения конфликтов, осуществляемой ее субъектами, в основном, мирными средствами. Она, как мы видели, в первой половине 90-х годов XX в. становится основой ключевого направления деятельности ООН и ОБСЕ[17]. Сравнительный анализ институтов реализации стратегий превентивной дипломатии, имеющихся в распоряжении ОБСЕ, позволяет выделить два ключевых института – а) долгосрочные миссии; и б) Верховный комиссариат ОБСЕ по делам национальных меньшинств (ВКДНМ).

Долгосрочные миссии СБСЕ возникли неспроста, а под давлением обстоятельств и появившейся настоятельной необходимости предотвращения и разрешения конфликтов в зоне ответственности Организации. Как известно распад Югославии и СССР, как мощных федеративных государств вызвал целый ряд этнополитических и этнотерриториальных конфликтов на их бывших территориях, нуждающихся в срочном и неотложном урегулировании при содействии третьей стороны.

Начавшись с организации двух долгосрочных миссий в бывшей Югославии в 1992 году, создание подобных «посольств» СБСЕ, хотя и на ad hoc основе, продолжалось в течение всего этого десятилетия, так что к 1998 году, она уже имела десять долгосрочных миссий. К тому времени шесть из них (в Грузии, Молдове, Таджикистане, Чечне, Боснии и Хорватии) выполняли смешанные функции, включающие миротворчество и то что можно было бы назвать «косвенным» поддержанием мира (под «косвенным» мироподдержанием имелся ввиду мониторинг «поддержания мира третьей стороной» - например, Россией в Грузии и Молдове – Э.Р.). Четыре других (в Македонии, Эстонии, Латвии и Украине) имели, если можно так выразиться, «чистый» мандат превентивной дипломатии.

В этом плане при всем разнообразии мандатов главные задачи миссий включали: а) снабжение руководящих, принимающих решение органов ОБСЕ постоянной, своевременной, «из первых рук» информацией, служа в качестве страновых точек индикации в системе раннего предупреждения; б) предоставление технической и правовой помощи правительствам принимающих государств по их просьбе или в качестве своих рекомендаций. В основном эти задачи касаются человеческого измерения, с акцентом на правах человека, свободе прессы и защите национальных меньшинств; в) предоставление добрых и посреднических услуг. Создание и укрепление доверия, своего рода мостов между сторонами, представляет собой краеугольный камень превентивной дипломатии.

Таким образом, роль действующих миссий на практике состояла из: а) превентивном посредничестве при угрозе возникновения конфликтов (например, в Эстонии, Латвии, Хорватии и Украине); б) функции управления кризисом – наблюдение за идущими переговорами, содействие и оказание добрых услуг (например, в Таджикистане на раннем этапе межтаджикского конфликта); в) функции постконфликтной стабилизации и строительства демократических структур (например, в Боснии и Герцеговине, Хорватии, Молдове и Таджикистане – на более позднем этапе конфликта).

Второй институт – Верховный комиссар по делам национальных меньшинств (ВКДНМ) – был отчасти важным дополнением миссий, но с другой стороны, имел свою специфику и особенности. Они были вызваны тем, что если сначала вопрос о национальных меньшинствах рассматривался в самой упрощенной формулировке, то постепенно он стал привлекать к себе пристальное внимание.

Очевидно, что пост Верховного комиссара по делам национальных меньшинств был задуман, как совершенно новый институт СБСЕ, как некий инструмент «гибкого реагирования» для предупреждения конфликтов на максимально ранней стадии. Исходя из своего мандата, он имел право: а) получать и собирать всевозможную информацию по проблемам национальных меньшинств, в том числе и от неправительственных организаций, а также специальные доклады от непосредственно заинтересованных сторон; единственное ограничение для такого сбора информации касалось организаций, практикующих или публично оправдывающих терроризм или насилие; б) проводить опросы на местах для оценки ситуации, для использования их результатов для стимулирования диалогов и сотрудничества между сторонами; в) проводить двусторонние и многосторонние консультации и переговоры с заинтересованными политиками; г) предлагать свои варианты превентивных мер по упреждению и урегулированию назревающих конфликтов и т.д.[18]

Анализируя специфику подходов ОБСЕ и института ВКДНМ, следует отметить и их достаточную радикальность. Так, в документах того и другого органа подчеркивается, что в условиях реализации превентивной дипломатии интересы и ожидания сторон при споре могут согласовываться не только с принципом государственной независимости, но и с децентрализованными моделями демократии.

Особое внимание уделялось двум другим органам ОБСЕ, играющим важную роль в плане реализации превентивной дипломатии. Речь идет о Центре по предотвращению конфликтов (ЦПК) и Форуме по сотрудничеству в области безопасности.

Центр по предотвращению конфликтов учрежден в соответствии с решениями Парижской встречи глав государств СБСЕ в 1990 году и призван оказывать Совету ОБСЕ содействие в деле уменьшения опасности возникновения конфликтов. В круг выполняемых им функций входили разработка механизмов консультаций и сотрудничества, ежегодный обмен военной информацией государствами — участниками СБСЕ, установление сети связи, сотрудничество в отношении опасных инцидентов военного характера[19].

В структуру Форума ОБСЕ входили два комитета: специальный и консультативный. Заседания специального комитета проводились для проведения переговоров по контролю над вооружениями, разоружению и мерам укрепления доверия и безопасности, либо для рассмотрения, разработки или согласования предложений по укреплению безопасности и сотрудничеству. Консультативный комитет призван оказывать помощь ЦПК по решению его существующих и будущих задач.

Резюмируя можно подчеркнуть, что в отличие от ООН, где применение принципов превентивной дипломатии в конкретных случаях, в основном, осуществляется ad hoc, имплементация ее методов в системе ОБСЕ приобрела более систематизированный и упорядоченный характер, ибо превентивная деятельность сейчас уже является повседневной и рутинной в работе долгосрочных миссий Организации и Верховного Комиссара ОБСЕ по делам национальных меньшинств. Модель ОБСЕ не только доказывает «приземленность» и приспособленность практики Организации к особенностям региона ответственности Организации, но и является лишним подтверждением жизненности концепции.

Имплементация же превентивных стратегий в страновых и субрегиональных измерениях свидетельствует не только об однозначно позитивном опыте их реализации. По тем субъективным причинам, которые были затронуты в первой главе исследования и нередко становились факторами неудачи ПД, немало и негативных результатов предотвращения кризисных ситуаций.

Во второй главе конкретно анализируются положительные результаты применения превентивных технологий в различных частях Земного шара и различных континентах планеты: Македонии, Албании, Венгрии, Латвии и Эстонии, Перу и Гватемале и одновременно детально разбираются неудачи попыток предотвращения кризисов в Заире и Конго, Гаити и Перу, Хорватии, Боснии и Сербии. Подчеркивается, что если в Македонии причиной успеха стало развертывание пока еще единственного в истории ООН задействования UNPREDER – сил превентивного развертывания ООН, то конкретика и целенаправленность действий Верховного комиссара ОБСЕ по делам национальных меньшинств в Латвии и Эстонии помогли предотвратить там кризисное развитие событий, связанных с ущемлением прав русскоязычного меньшинства. С другой стороны примеры неудачи превентивной дипломатии на Балканах – в Хорватии, Сербии и Боснии еще раз показали, что отсутствие политической воли у истэблишмента европейских государств действовать превентивно были причиной фиаско ПД, при том, что сигналов раннего предупреждения, на необходимость наличия которых делают акцент многие исследователи, было более чем предостаточно.

Успех превентивной дипломатии в Македонии, Гватемале, Конго, Чехии и Словакии во многом был обусловлен эффективностью властных институтов этих стран, контролировавших спецслужбы и вооруженные силы. Гватемала и Перу, например, обладали сильными государственными институтами, не так давно поставленными под демократический контроль. Вооруженные силы (ВС) и полиция были ограничены там в возможности играть роль на политической арене и посему во время попыток переворота в этих странах занимали выжидательную позицию[20].

Резюмируя опыт превентивной дипломатии в страновых и субрегиональных ситуациях, можно, на взгляд автора, говорить о неких общих критериях успеха и неудач превентивной дипломатии. Общие (благоприятные) исходные критерии для реализации превентивной дипломатии можно свести к следующим общим моментам.

Во-первых, это заинтересованность всех сторон в предотвращении конфликта. Комбинации заинтересованных субъектов в каждом отдельном случае могут быть разными по составу, политическому весу и статусу. Но всегда между ними должен сложиться некий де-факто и/или де-юре консенсус по вопросу предотвращения назревающего конфликта.

Во-вторых, должен сложиться баланс интересов заинтересованных крупных внешних «игроков» (США, России, ЕС и других), на основе которого уже должны строиться некие общие конструктивные позиции. Разрешение назревающего конфликта должно иметь большое значение для мирового сообщества и, в первую очередь, для основных игроков современных международных отношений. Для самих конфликтных сторон мирное урегулирование этнических проблем должно быть предпочтительнее военного решения, серьезность конфликта должна быть осознанна на раннем этапе.

Общие (неблагоприятные) исходные позиции, неуспеха превентивной дипломатии в конкретных ситуациях можно условно свести к двум общим моментам.

Во-первых, это нежелание политиков, вовлеченных в возможный конфликт, дистанцироваться от собственной электоральной мотивации и субъективных интересов. А на раннем предупреждении исключительно трудно заработать политические очки. В то время как, удачное урегулирование конфликта, эффектное достижение мирного соглашения способно повысить популярность того или иного политика. Кроме того, посредники из развитых стран весьма осторожно относятся к переговорам с лидерами оппозиции, что зачастую предусматривает стратегия раннего предупреждения, потому что здесь таится опасность не предупредить конфликт, а наоборот, разжечь его, спровоцировать.

Во-вторых, отсутствие прямой зависимости между подробной информацией об истоках и причинах конфликта и его обязательным положительным разрешением. Так, война на Балканах – самая предсказуемая и наиболее часто прогнозируемая война во всей новейшей истории. Тем не менее, доскональное знание причин конфликта, раннее оповещение не помогли предотвращению военных действий. Возможно, что, как мы уже отмечали, вооруженные конфликты в Югославии начинались не потому, что западные правительства не знали, что происходит, а потому, что они слишком долго игнорировали тревожные сигналы.

Опыт Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР) в плане разработки собственной модели ПД и ее реализации также достаточно привлекателен, так как одной из первых региональных структур, взявшей на вооружение концепцию превентивной дипломатии была АСЕАН – Ассоциация стран Юго-Восточной Азии[21]. Активный экспертный и политический диалог по широкой проблематике превентивной дипломатии, который не первый год идет в рамках Ассоциации и Регионального Форума АСЕАН (АРФ)[22], свидетельствуют о существовании некоего политического «заказа» со стороны стран АТР на дальнейшее продвижение и реализацию политики превентивной дипломатии.

В АСЕАН в начале 90-х гг. шла активная экспертная работа по созданию концепции превентивной дипломатии в Юго-Восточной Азии. Ведущие аналитики Ассоциации отмечали, что в ЮВА не существует прямой угрозы со стороны крупных региональных и внерегиональных держав, переводя их на более низкий уровень конфликтности - на сферу двусторонних отношений между самими странами ЮВА. К таковым они относили взаимные территориальные претензии, проблемы неурегулированности границ и их неудовлетворительной демаркации – контроля и охраны границ, и связанная с ними контрабанда и незаконная разработка полезных ископаемых или природных ресурсов. Перечисленные проблемы и были предметом собственно превентивной дипломатии[23].

Очевидно, что Региональный Форум АСЕАН (АРФ) в отличие от АСЕАН придает превентивной дипломатии большую практическую направленность, поскольку непосредственно связан с вопросами безопасности. В августе 1995 г. на очередном саммите организации была одобрена концепция деятельности АРФ, которая предусматривала практическую реализацию трех этапов превентивной дипломатии в АТР. На первом планировалось создание мер доверия в регионе, на втором – налаживание механизмов превентивной дипломатии, а на третьем – налаживание механизмов урегулирования конфликтов[24].

Результаты экспертизы «второй дорожки» плавно перетекли в известный проект «Концепции и принципы превентивной дипломатии» для АТР, итоговый рабочий вариант которого был подготовлен Сингапуром от имени АСЕАН к ноябрю 1999 г..

Принципиально важным в данном документе были восемь ключевых принципов превентивной дипломатии, получившие, с учетом европейского опыта некое обобщение.

Суммируя позитивные и негативные тенденции, накопившиеся в настоящее время в АРФ по проблеме дальнейшего развития концепции и практики превентивной дипломатии, следует выделить следующий ряд проблем, которые составляют суть современного дискурса.

Во-первых, наверное, нужно отметить внутренний смысл, который вкладывается в понятие превентивной дипломатии в условиях азиатской (регионов ЮВА и СВА) региональной специфики. В любом случае страны АСЕАН вряд ли пойдут на радикальные трактовки теории и практики ПД, предполагающие вмешательство во внутренние дела того или иного государства. Во-вторых, вопрос касается создания реальных механизмов реализации ПД в регионе. В экспертной литературе существуют разные трактовки данных проблем. Интересной, в этой связи, представляется версия российского политолога и дипломата М.А.Конаровского, который считает, что сутью превентивной дипломатии в АТР должно стать тесное политическое и экономическое сотрудничество между членами АРФ, включая сотрудничество в области безопасности для создания условий по предотвращению военных конфликтов.

Таким образом, азиатский региональный «срез» теории и практики ПД (на примере деятельности АСЕАН), показывает достаточно сильное отличие его от аналогичного среза в Европе. В Юго-Восточной Азии можно говорить пока о предварительном этапе реализации ПД, без того разностороннего (позитивного и негативного) опыта, который демонстрирует ОБСЕ, другие западные институты и организации. К сожалению, сингапурский проект превентивной дипломатии, как наиболее продвинутый не перешел в иное качество обязательной и официальной доктрины АРФ и других международных структур региона ЮВА.

Другая часть этой главы посвящена теоретическим разработкам Содружества Независимых Государств (СНГ) в области ПД и отдельным примерам ее имплементации в постсоветском пространстве. Подчеркивается, что 19 января 1996 года в Москве решением Совета глав Содружества Независимых Государств (СНГ) была принята Концепция предотвращения и урегулирования конфликтов на территории государств –участников Содружества Независимых Государств».[25] Принятие странами СНГ концепции превентивной дипломатии в качестве основы для предотвращения конфликтов на постсоветском пространстве имело большое политическое значение и имела все возможности стать примером практического применения концепции превентивной дипломатии. В документе было прописано, что превентивная дипломатия может осуществляться специальными представителями СНГ, она охватывает комплекс мероприятий, направленных на выяснение причин и предупреждение споров между сторонами и недопущение перерастания их в конфликты, включая добрые услуги и посредничество в организации консультаций, переговоров между сторонами в споре, оказание им содействия в поисках взаимопонимания и достижения договоренности по урегулированию разногласий[26].

Оценивая концепцию СНГ, следует отметить несколько моментов. Во-первых, в отличие от Устава СНГ и первых установочных документов СНГ, в концепции речь идет о «конфликтах» на территории государств-участников Содружества», что предполагает активное участие СНГ в урегулировании и проведении миротворческих операций как в отношении межгосударственных, так и внутренних конфликтов. При этом деятельности по предотвращению и урегулированию этих конфликтов отводится весьма важная роль в общем спектре усилий Содружества. Отмечается, что наиболее предпочтительным путем разрешения споров и предотвращения конфликтов является использование превентивных мер и превентивной дипломатии.

Особое внимание в Концепции обращается на привлечение к деятельности по урегулированию и предотвращению конфликтов на территории стран СНГ ООН и ОБСЕ. Подчеркивается, что принуждение к миру может происходить только с согласия и на основе мандата СБ ООН. В рамках принятой Концепции был проработан механизм осуществления операций по поддержанию мира и предотвращению конфликтов в СНГ.

Устав СНГ[27], принятый еще в 1993 г., являлся в начале 90-х гг. наиболее важным документом, определяющим принципы и регулирующим деятельность организации. Вместе с тем, вопрос о миротворческих операциях и превентивной дипломатии был разработан в Уставе не полно.

Статья 16 имеет отношение к превентивной дипломатии, в ней говорится, что "государства-участники принимают все возможные меры для предотвращения конфликтов, прежде всего на межнациональной и межконфессиональной основе, могущих повлечь за собой нарушения прав человека"[28]. При этом, правда, не разъясняется, почему особо выделены лишь "конфликты на межнациональной и межконфессиональной основе".

Практика 90-х гг. показала, что в странах Содружества не было единого понимания принципов миротворчества и превентивной дипломатии. Фактически все миротворческие и превентивные функции в основном взяла на себя Россия, которая и осуществляет самые разные по характеру операции в "горячих точках" Содружества на основе многосторонних договоренностей между Россией и всеми конфликтующими сторонами. С другой стороны, отрицание СБСЕ и ООН «особой ответственности» России за безопасность и стабильность в зоне СНГ означало, что политика России и Запада в Закавказье в тех условиях не могла проводиться в рамках совместно признанной модели практического сотрудничества, а диктовалась больше логикой конкурентной политической борьбы. Автор полагает, что в тех исторических условиях ресурсы превентивной дипломатии были не востребованы.

Фактически, как справедливо отмечают некоторые российские эксперты[29], в СНГ так и не удалось, несмотря на приложенные усилия, в середине 90-х годов создать эффективную систему коллективной безопасности, основанную на сочетании превентивных мер и миротворческих операций.

Тактика и стратегия реализации превентивной дипломатии имела и имеет в СНГ различные «прочтения» и трактовки. Условно можно выделить несколько страновых измерений, сравнив общее и особенное в ее реализации.

Украина. В 2000 г. бывший тогда Президентом Украины Леонид Кучма, выступая в Нью-Йорке на "Саммите тысячелетия", призвал к разработке стратегии по всемерному предупреждению конфликтов на основании применения превентивной дипломатии. "Именно на этом должна строиться в будущем столетии миротворческая философия ООН и стран — членов этой организации", — заявил украинский Президент.

Проведение целого ряда международных мероприятий, в том числе и семинара ОБСЕ по превентивной дипломатии в Киеве в октябре 2001 годы должно было подчеркнуть приверженность Украины путям и методам предупредительных стратегий.

После победы «оранжевой революции» и прихода к власти нового президента В.Ющенко можно констатировать, что превентивная дипломатия на Украине, в условиях нынешнего неустойчивого внутриполитического положения в стране явно отошла на второй план.

Казахстан. Казахстанские интерпретации превентивной дипломатии связаны с активной международной деятельностью руководства Казахстана и представлением международной общественности президентом Н.Назарбаевым ряда крупных проектов по безопасности и сотрудничеству в Азии. Выступая на 47 сессии Генеральной Ассамблеи ООН, 5 октября 1992 г., он охарактеризовал превентивную дипломатию, «как систему политических, социально-экономических мер, направленных на предотвращение возгорания очагов потенциальной напряженности. Для этого президент предложил создать региональный центр или комиссию ООН по превентивной дипломатии в Центральной Азии в г. Алма-Ате[30].

Следует отметить, что подобная комплексная «презентация» в 1992 г. в ООН философии превентивной дипломатии в казахстанской редакции завершилась достаточно эффектными практическими предложениями президента. Во-первых, на ассамблее Н.Назарбаевым было предложено начать формирование фонда миротворческих усилий ООН по формуле «один плюс один». Эта формула означала, что каждое государство будет передавать в него один процент от своего оборонного бюджета, ежегодно увеличивая свои отчисления на все тот же один процент.

Во-вторых, лидер Казахстана обнародовал инициативу создания в Евразии Совещания по взаимодействию и мерам доверия в Азии (СВМДА), то есть создания структуры безопасности и сотрудничества в Азии по типу СБСЕ в Европе.

Практическая реализация проекта, озвученная в ООН, состоялась через 10 лет. 3-5 июня 2002 г. в Алматы состоялся первый Саммит государств-участников Совещания по взаимодействию и мерам доверия в Азии (СВМДА).

Целенаправленная политика Казахстана по продвижению идей превентивной дипломатии и их распространения на регион Центральной Азии проявилась еще и в том, что на протяжении более десяти лет Республика Казахстан последовательно отстаивала предложение о создании регионального центра ООН по превентивной дипломатии и предотвращению конфликтов.

Идея Казахстана, поддержанная Генеральным секретарем ООН Кофи Аннаном, была, однако, торпедирована, по неподтвержденным данным, другим конкурирующим государством. Тогда Казахстан, сделав неожиданный ход как бы уступил идею Туркменистану.

Узбекистан, заинтересованный в улучшении отношений с Туркменистаном после долгого периода похолодания в ноябре 2004 года поддержал это предложение Туркменистана в обмен на поддержку Ашхабадом идеи создания регионального офиса ООН по борьбе с наркотиками. Долгое время из-за прохладного отношения к этому предложению Совета Безопасности, вызванного, по всей видимости, внутриполитической ситуацией в Туркменистане, не удавалось решить проблему в позитивном ключе. Но, смерть Президента Ниязова С.А. и последовавший период «оттепели» в Ашхабаде, видимо, повлияли на отношение постоянной «пятерки» СБ, в результате чего новый Президент Туркменистана Г.Бердымухамедов уже на саммите ШОС в Бишкеке (август 2007 года) объявил о скором открытии в столице своей страны Регионального центра ООН по превентивной дипломатии.

Этот важнейший, но на первый взгляд, незаметный шаг открывает широчайшие перспективы на пути претворения в жизнь принципов превентивной дипломатии и предотвращения кризисных ситуаций в отношениях между государствами региона. Все это, естественно, связано, прежде всего с параметрами мандата Регионального центра, его будущей практической деятельностью по имплементации этих принципов в центральноазиатскую реальность, что пока является, по сути, совершенно новым делом.

Таджикистан. Таджикский опыт урегулирования внутреннего конфликта с использованием всех возможных средств, включая и элементы превентивной дипломатии на разных этапах особенно важен и ценен для стран СНГ в целом, так и отдельных его членов. Анализировав события, связанные с межтаджикским конфликтом в течение 1992-1997 гг. и вовлеченность Коллективных миротворческих сил СНГ в Таджикистане, миротворческую деятельность ООН в стране с использованием элементов поддержания мира и превентивной дипломатии, автор резюмирует, что превентивная дипломатия в таджикском варианте была больше резервным и теоретическим инструментом, чем реальным фактором урегулирования. В самом же конфликте просматривались следующие отличительные черты миротворческой операции СНГ в Таджикистане: большинство принципиальных решений, относящихся к операции, принималось группой государств (Россия, Казахстан, Киргизия, Узбекистан, Таджикистан), непосредственно участвующих в операции; мандат операции допускал весьма широкую интерпретацию, позволяя, по крайней мере теоретически, КМС участвовать в боевых действиях. Автор считает, что более действенную роль превентивная дипломатия сыграла в постконфронтационный период, то есть в период с 1997 г., после урегулирования собственно внутреннего вооруженного конфликта.

Как показывают исследования в основе успеха данного процесса в 1997–2000 гг., было умение и готовность сторон взять на себя ответственность за судьбы нации, решительный отказ от дальнейшего применения насилия. Такая стратегия включала терпимость по отношению к светскому характеру государства, содействие консолидации еще молодой национальной государственности, поддержание устойчивости экономики и социального согласия, стабилизацию всего общественного организма.

Поиск компромиссов между секуляристами и исламистами, ставший составной частью переходного периода после окончания гражданской войны в Таджикистане, положил начало нового и достаточно бурного светско-исламского диалога. В рамках этого диалога как формы превентивной дипломатии, поиск компромиссов оказался даже важнее качественных характеристик государства и политической системы, которые бы удовлетворили обе стороны. В итоге ПИВТ и многие ведущие исламисты отказались от попыток поставить под сомнение светский характер государства, что можно было расценить как весьма важный и показательный результат. Этот результат можно интерпретировать и как результат своеобразной превентивной дипломатии, задействованной в специфических условиях завершения одного и возможного начала нового конфликта. Говоря другими словами, опыт этой страны 1997-98 гг. – это своеобразный пример «промежуточной» или «транзитной» превентивной дипломатии.

Достигнутый компромисс в Таджикистане, стал одновременно и итогом миротворческого процесса, и мощной превентивной мерой против новой эскалации конфликта. И в этом смысле таджикскую модель можно было бы, с учетом национальной специфики, проецировать на все пространство СНГ, традиционно связанное с исламом, поскольку «превентивная дипломатия применительно к фактору ислама должна, с одной стороны, заботиться об объективно существующем конфликтном материале, и, с другой стороны, работать с теми элитами, которые используют ислам как средство политики»[31].

Отдельную часть главы автор посвятил роли неправительственных организаций в разработке и реализации превентивной дипломатии. Известно, что неправительственные организации (НПО) наиболее приближены к очагам конфликта. Фактически, НПО являлись и являются своеобразными точками индикации и неформальными системами раннего предупреждения. Роль международных и местных НПО в установлении фактов и предоставлении объективной информации чрезвычайно высока.

В 1994 г. Генеральный секретарь ООН признал, что существуют три разных вида деятельности, осуществляя которые, неправительственные организации могут внести свой вклад в широкую область управления конфликтами и построения мира. Ими являются: «1. превентивная дипломатия, поскольку НПО знакомы с положением на местах и имеют возможность обратить внимание правительств на опасность зарождающихся кризисов и возникающих конфликтов; 2. миротворчество, когда НПО могут оказывать гуманитарную и социальную помощь в опасных и сложных условиях; 3. постконфликтное миростроительство, когда НПО могут помочь слабым правительствам и обнищавшему населению обрести уверенность в себе и ресурсы для построения долгосрочного мира»[32].

Преимущество НПО и других гуманитарных организаций состоит в том, что они находятся в потенциально опасных конфликтных районах в течение многих лет до того, как конфликт или насилие разразится на самом деле. Приходящие извне организации, решившие осуществлять свою деятельность в данном районе после возникновения конфликта, не могут быстро и достаточно всесторонне узнать местное общество и его культуру, заслужить определенный уровень доверия и репутацию среди местного населения.

В деятельности неправительственных организаций по предотвращению кризисных ситуаций условно можно выделить также следующие апробированные опытом методы работы:

а) Диагностика конфликтной ситуации и определение участников предполагаемых в будущем действий, а также их участие в планируемом вмешательстве.

б) Организация встреч для продолжения или облегчения диалога.

в) Посредническая деятельность, достижение консенсуса между сторонами или совместное решение проблемы.

г) Осуществление теоретической и практической подготовки по предотвращению кризисных ситуаций.

Таким образом, как видно, изложенная выше схема достаточно абстрактна и составлена по неким западным стандартам. Нынешние политические реалии во многом подкорректировали данную модель. Сегодня, с учетом опыта «цветных революций» в Грузии, Украине, Киргизии, а также конфликта в Андижане (Узбекистан) происходит некоторая переоценка универсальной роли западных НПО. К сожалению, часть из них выполняют не только задачи превентивной дипломатии, но и преследуют сугубо идеологические цели – внедрение в ту или иную страну соответствующих политтехнологий, направленных на смену режимов и правительств. Зачастую некоторые НПО на постсоветском пространстве, наоборот, целенаправленно создают условия и возможности для возникновения социальных и политических конфликтов, имеющих целью смену политических элит.

В третьей главе, озаглавленной «Превентивная дипломатия и Центральная Азия» дается характеристика традиционных и нетрадиционных угроз и вызовов, с которым сталкивается регион, факторов, влияющих на конфликтогенность ситуации и возможности применения превентивных действий.

Государства региона объединяют такие факторы, как единая религия, общие культурные и исторические традиции. Помимо этого, они имеют сходные природно-климатические условия и сталкиваются с одинаковыми проблемами. Сильная государственная власть, зачаточное состояние многих институтов гражданского общества с учетом практического отсутствия демократических традиций, доминирующие позиции государства в экономике при слабости до конца еще несформировавшихся рыночных механизмов предопределили необходимость глубоких преобразований, затронувших все сферы жизни. Положение новых независимых стран усугублялось серьезным экономическим кризисом, зачатки которого были видны еще в последние годы существования Советского Союза. Соседство с Афганистаном, где более двух десятилетий продолжалась гражданская война, вызвало необходимость уделения первоочередного внимания вопросам обеспечения безопасности и стабильности.

В начале 90-х годов прошлого века регион стал местом столкновения интересов различных государств, которые стремились застолбить за собой приоритетные позиции в сотрудничестве с той или иной центральноазиатской страной. Это предопределялось геополитическим положением региона, его коммуникационными возможностями, наличием значительных запасов природных ресурсов. Данные факторы и сегодня привлекают к Центральной Азии внимание ведущих стран региона и мира, транснациональных корпораций, финансовых институтов.

С учетом этих условий внешняя политика новых независимых государств ЦА развивалась в трех направлениях, которые в различные периоды имели неодинаковую приоритетность. Первое направление – активное вхождение в мировое сообщество и налаживание связей с самым широким кругом государств. Второе направление – стремление сохранить связи, прежде всего экономические с бывшими советскими республиками.

Следующим направлением внешней политики государств Центральной Азии явилось сближение с ведущими странами континента, такими как Китай, Иран, Турция, Индия и рядом других, а также государствами исламского мира. Помимо названных государств, а также России, с которой регион имеет традиционные исторические связи, геостратегическое значение Центральной Азии предопределило возрастание интереса к ней и со стороны других держав, прежде всего США, Европейского Союза, Японии. Хотя этот интерес не всегда проявлялся перманентно и обоюдно. Если на начальном этапе стремление стран ЦА наладить разносторонние отношения с США и ЕС было очевидным, то со стороны последних оно не находило однозначного выражения. Трагические события в США в сентябре 2001 года в корне изменили ситуацию и превратили Центральную Азию в зону повышенного внимания Вашингтона. Целью американской политики в Центральной Азии, по словам представителя администрации США, было стремление добиться большей интеграции государств региона в международное сообщество, укрепления в этих странах демократии и дальнейшего развития их экономики[33].

Что касается Европейского Союза, то в целом его политика идентична американской, хотя в меньших масштабах, что можно объяснить наличием собственных проблем внутри ЕС вследствии его значительного расширения на Восток. Если Европу раздражают политические системы стран ЦА со слабой демократией, то в равной степени государства региона не скрывают своего недовольства то и дело раздающимися в их адрес из европейских столиц обвинениями в авторитаризме и подавлении демократии.

Сразу же после обретения независимости тюркоязычные государства Центральной Азии (то есть все страны региона, за исключением Таджикистана) столкнулись с активной политикой Турции, которая стремилась как можно глубже внедриться во все сферы жизнедеятельности этих стран, будь то политика, экономика, культура, образование. При этом четко угадывалась тенденция построения тесного альянса, где главная роль конечно же, должна была принадлежать Анкаре.

В отличие от Турции, политика Ирана в регионе была несколько сдержанной, что объяснялось различиями в идеологии и роли ислама в иранском обществе и центральноазиатских странах. Тем не менее, Тегеран выдвинув идею диалога цивилизаций стремился минимизировать эти различия и опираясь на исторически обширные связи с регионом активизировать свое участие в региональных делах.

В последние годы все весомее становится роль Китая в регионе. Имея протяженные границы с тремя странами региона, он сумел за относительно короткий срок практически содействовать их объединению, а также России и Узбекистана в Шанхайской Организации Сотрудничества. Этот региональный механизм из форума по рассмотрению вопросов обеспечения региональной безопасности и стабильности в приграничных районах превратился в полновесный механизм с самым широким кругом целей задач – от военного до экономического и культурного сотрудничества.

Реализация огромного экономического, транспортного и коммуникационного потенциала, которым обладают страны Центральной Азии и на этой основе обеспечение национальной безопасности каждой из пяти стран, их устойчивого экономического развития затрудняется из-за несогласованности подходов к решению ряда ключевых проблем, которые можно разделить на две группы. Первую группу составляют сложности, имеющие исторический характер и возникшие еще до появления на политической арене новых независимых государств. К таковым относятся территориально-пограничные проблемы, водо- и землепользования, коммуникационные. За последние годы к ним добавилась вторая группа проблем, называемая «нетрадиционной»: рост религиозного экстремизма, незаконный оборот наркотиков, торговля людьми. Все эти проблемы не способствуют сближению государств Центральной Азии, из-за различия подходов к их приоритетности страдают интеграционные процессы и снижается общая инвестиционная привлекательность региона. Указанные сложности представляют собой потенциально конфликтогенную опасность и поэтому заслуживают тщательного изучения и анализа.

Неравномерное наличие водных ресурсов как в масштабе всего региона, так и каждой из стран ЦА, ограниченность запасов водных ресурсов при аграрной направленности экономик этих государств ставит водную проблематику на первый план. Распределение и использование воды, от которой зависит нормальная жизнедеятельность каждой страны, таит в себе огромный конфликтоопасный потенциал. Все государства региона понимают, что контролирование этого важнейшего ресурса позволит не только обеспечить собственное устойчивое развитие, но и обладать ключевым рычагом влияния на весь регион.

В рамках бывшего Советского Союза ее удавалось удерживать в жестких рамках. В условиях независимого развития государств ЦА ее острота становится все более высокой, чему способствуют такие факторы, как экстенсивное орошение земель при нерациональном водопользовании и изношенности ирригационных систем, бурный рост населения центральноазиатских стран.

Краеугольным камнем преткновения является разный подход к распределению трансграничных водных ресурсов. Хотя справедливости ради надо сказать, что у части политического истеблишмента существует понимание необходимости регионального взаимодействия для решения этого вопроса с учетом интересов всех стран. Тем не менее, пока имеющиеся разногласия представляют собой серьезный барьер на пути сближения позиций этих государств.

Сегодняшнее положение в водно-энергетической сфере Центральной Азии характеризуется противоречием между ирригацией и энергетикой. Страны, расположенные в верховьях рек – Таджикистан и Кыргызстан заинтересованы в использовании воды для развития своей энергетической отрасли для обеспечения собственных нужд и экспорта энергии в другие страны, тогда как в государствах, находящихся в низовье – Казахстане, Узбекистане и Туркменистане вода рассматривается в первую очередь как средство для ирригации. Таким образом, национальные интересы этих двух групп в вопросах водораспределения входят в противоречие.

Несмотря на предпринятые попытки решения этих вопросов, тенденция неравномерного экономического развития государств региона, все большие отличия во внешней политике, также способствовали росту различий и усугублению указанных противоречий.

Создание основанного на рыночных принципах механизма, учитывающего интересы всех государств региона по рациональному и взаимовыгодному использованию водно-энергетических ресурсов на сегодняшний день является актуальной задачей. Страны Центральной Азии посредством многочисленных двусторонних и многосторонних соглашений пытаются создать такой механизм, однако, все увеличивающийся спрос на воду, а также новые политические и экономические реалии выдвигают на первый план необходимость налаживания широкого регионального сотрудничества по вопросам управления водными ресурсами, что потребует активной реализации превентивных стратегий.

Анализ взаимоотношений между государствами Центральной Азии за прошедшие почти пятнадцать лет их независимого развития показывает, что этно-территориальные и пограничные проблемы, порожденные, в основном, в советское время, ввиду их нерешенности оказывают серьезное дестабилизирующее влияние. Такие исторически сложившиеся факторы как непринятие во внимание при проведенном в советский период национально-территориальном размежевании зон компактного расселения этнических групп, которые значительно отличаются от установленных межреспубликанских границ, а также попытки односторонней демаркации границ и их минирование осложняют отношения между странами региона.

Автор диссертации детально анализирует имеющиеся между государствами региона двусторонние проблемы в этой сфере и отмечает, что в 1998-1999 годах переговорному процессу почти повсеместно было положено начало. На настоящий момент достигнут значительное продвижение в плане юридического оформления границ, однако это не должно вызывать эйфорию, так как получившая развитие в годы независимости конфликтная ментальность правящих элит в обозримой перспективе все еще способна подпитывать разногласия по существующим на сегодняшний день проблемам.

Поэтому, применение основных элементов концепции превентивной дипломатии в качестве сдерживающего механизма и инструмента, поощряющего конструктивный и мирный подход к решению этно-территориальных и пограничных вопросов в Центральной Азии нужно считать насущной необходимостью.

Перечисленные проблемы, хотя они и весьма серьезны, все же не определяют полностью конфликтогенный потенциал региона. Подавляющее большинство специалистов, занимающихся проблемами Центральной Азии[34], едины во мнении: несмотря на долгие годы господства государственного атеизма, ислам как важнейший регулирующий компонент цивилизационного пространства народов Центральной Азии присутствовал в регионе всегда. Однако активизация и радикализация этого фактора в виде феномена нонконформистского политического ислама произошла на закате советской власти и в первые годы существования новых независимых государств.

Наиболее ярко эта реальность проявилась в ходе межтаджикского конфликта. Выход исламизма на политическую арену в Таджикистане отнюдь не подразумевает его ведущей роли в региональном измерении. Большинство аналитиков высказывают мнение, что население Ферганской долины, разделенной между тремя государствами – Таджикистаном, Кыргызстаном и Узбекистаном, всегда отличалось относительно высокой набожностью. Здесь, даже в советские времена, имелась разветвленная структура подпольных учебных центров, где, кстати, получила неофициальное теологическое образование часть руководителей Партии исламского возрождения Таджикистана. Долина, как самая густонаселенная зона региона, давно испытывает трудности в обеспечении населения землей, водой и рабочими местами. Существующий здесь относительно высокий уровень безработицы среди молодежи создает благоприятные условия для проникновения радикальных идей. Ферганская долина всегда была известна еще и этнической чересполосицей, что в определенных условиях может стать дополнительным источником для беспокойства[35]. Таким образом, этнотерриториальные аспекты рассматриваемой проблемы также работают в направлении содействия расширению рамок конфликтогенности региона.

Мы являемся свидетелями того, как, несмотря на принимаемые государствами Центральной Азии превентивные меры по противостоянию угрозе исламизма (зачастую они осуществляются ими самостоятельно без должной совместной координации), указанные тенденции набирают силу. Вряд ли эти меры будут соответствовать масштабам этого нового вызова, коль скоро они будут сепаратными, доводимыми вплоть даже до неоизоляционистских шагов: некоторые государства региона уже пошли на такие крайности, пренебрегая заключенными двусторонними и многосторонними соглашениями о борьбе против терроризма и религиозного экстремизма.

В целях конкретизированного рассмотрения проблемы, связанной с зарождением и развитием различных компонентов радикального ислама в ЦА в диссертации дается анализ появления на политической арене региона трех наиболее известных примеров исламистских движений и объединений на территории Таджикистана, Кыргызстана и Узбекистана – «Хизбу-т-Тахрир аль-Ислами», Партии исламского возрождения Таджикистана и Исламского Движения Узбекистана, их тактики действий и перспектив влияния на ситуацию в регионе в целом.

Другой глобальной опасностью, оказывающей все большее влияние на ситуацию в Центральной Азии является проблема наркотиков. Из года в год увеличивается поток наркотиков через трансграничные сети распространения, растет число потребителей наркотиков, а также лиц, вовлекаемых в торговлю этим злом. Начиная с конца 90-х годов прошлого века и поныне через регион пролегают маршруты поставки наркотиков для рынков Западной Европы, и отправной точкой были не только Афганистан, но и другие азиатские страны, включая Китай и страны Юго-Восточной Азии[36]. Бедность и безработица в Центральной Азии вовлекают в орбиту наркобизнеса все большее количество людей, в особенности молодежь.

Основным фактором, превратившим Центральную Азию в крупную транзитную артерию по распространению наркотиков, является ее соседство с Афганистаном – главным производителем наркотиков опийной группы. Многолетняя война в этой стране послужила тому, что ее сельское хозяйство практически повсеместно переориентировалось на выращивание наркосодержащих культур, обеспечивающих высокий доход при относительно невысоких затратах на производство. Тот факт, что цена наркотиков в Афганистане и у стран-потребителей порой достигает разницы в 50 раз, наглядно показывает высокоприбыльность наркобизнеса. Все возрастающий спрос на эти наркотики в Западной Европе, а также в России и Китае делает центральноазиатский маршрут наиболее привлекательным для наркодельцов.

Сложность проблемы также заключается и в слабой эффективности охраны границ с Афганистаном с учетом распространения коррупции в пограничных и таможенных органах стран региона. Расширяющееся международное сотрудничество по борьбе с международным терроризмом, в особенности в свете контртеррористической операции в Афганистане, в перспективе должно способствовать укреплению возможностей центральноазиатских государств в продуктивном противодействии распространению наркотиков.

Тревожным симптомом проблемы распространения наркотиков является возросшее вовлечение в наркобизнес женщин и детей. При этом в расчет берется то, что эта группа вызывает меньше подозрений и к ним применяется более мягкое наказание в случае провала. Также учитывается то, что эта группа наиболее уязвима в плане отсутствия источников заработка. В частности в Таджикистане в 2000 году 10% осужденных за распространение наркотиков составляли женщины[37].

Проблема наркотрафика является глобальной, ей в равной степени подвержены как государства производящие наркотики, так и страны транзита и конечного пользования. Поэтому для эффективного противодействия ей требуются по меньшей мере региональные консолидированные усилия. Хотя государства Центральной Азии предпринимают меры по совершенствованию законодательной базы этой деятельности, однако слабая материально-техническая и институциональная основа, коррупция и нехватка финансовых и человеческих ресурсов намного снижают эффективность этих усилий.

Одним из важных направлений взаимоотношений государств Центральной Азии за пятнадцатилетний период их независимого развития явились попытки создания региональных интеграционных механизмов, обеспечивающих взаимодействие с целью решения текущих и перспективных задач. В первое время после обретения независимости такие шаги в основном были направлены на преодоление экономического кризиса вследствие разрыва хозяйственных связей, существовавших в рамках Советского Союза. Основные усилия были направлены на минимизацию последствий этого разрыва, сохранение кооперации в рамках региона. С этой целю в апреле 1994 года между Казахстаном, Кыргызстаном и Узбекистаном был заключен Договор о создании единого экономического пространства, а в 1997 году эти государства заключили Договор о вечной дружбе, который предусматривал широкое взаимодействие практически по всем сферам жизнедеятельности.

После присоединения Таджикистана к Договору о создании единого экономического пространства, в июле 1998 года было принято решение о создании Центрально-Азиатского экономического сообщества (ЦАЭС) в качестве полновесной региональной организации со своей структурой и органами интеграции. Несмотря на большие потенциальные возможности этой структуры, в конечном итоге указанные цели не были достигнуты, что обуславливалось различиями в подходах к интеграции, изменениями в приоритетах, а также ситуацией на международной арене.

Неуспеху интеграции также в значительной мере способствовали принципиальные различия в проведении экономических реформ, особенно касающихся валютно-финансовой, таможенной, внешнеэкономической политики, что стало непреодолимой преградой на пути формирования общего рынка, свободной торговли и единого таможенного пространства, создание которых было предусмотрено уставными документами ЦАЭС. Все это обуславливалось также и разностью экономических интересов и приоритетов в развитии тех или иных отраслей. Использование транспортно-коммуникационных возможностей и наличия энергоресурсов в качестве орудия диктата, установление административных барьеров на пути грузопотока, что практически постоянно имело место во взаимоотношениях центрально-азиатских государств, также не способствовали достижению целей этой структуры. Сказывались также и непростые личностные взаимоотношения среди лидеров государств региона, их политические амбиции.

Таким образом, в сложившихся в Центральной Азии условиях, когда перманентно существующая между государствами региона напряженность иногда приобретает кризисные очертания имплементация практически всего спектра методов и путей превентивной дипломатии становится императивом времени. Настоятельной необходимостью момента становится создание региональной системы раннего предупреждения, превентивно представляющей информацию о возрастании напряженности и опасности достижения латентными конфликтами кризисной фазы. Весьма успешный и эффективно работающий пример разрешения ряда проблем в рамках «Шанхайской пятерки» и затем ШОС, мог бы представить для стран региона воодушевляющий образец налаживания и расширения мер по укреплению доверия.

В этом контексте существующих объективных условий для имплементации превентивной дипломатии определяющее значение необходимости проявления субъективного фактора – политической воли государств региона становится более чем очевидным. Осознание политической элитой Центральной Азии неотложности его проявления дало бы возможность превратить регион не только в спокойный и стабильный район нашей планеты, но и создало бы условия для его превращения в желанный район приложения усилий для устойчивого экономического роста.

В заключении отмечается, что развитие человеческого общества к началу XXI века, характеризующегося изобретением невиданных доселе видов оружия массового уничтожения (ОМУ), а также беспрецедентным наращиванием производства новых видов традиционного оружия, приближающегося по своим разрушительным параметрам к ОМУ, делает предотвращение многочисленных конфликтов в различных частях Земного шара, где использовалось бы это оружие, несомненным императивом. В свете этого, ненасильственный, в принципе, характер превентивной дипломатии, имеющей целью предотвратить разрастание конфликта до кризисной фазы на основе переговоров, посредничества, арбитража, укрепления мер доверия с использованием механизмов раннего предупреждения, установления фактов, превентивного развертывания войск и создания демилитаризованных зон представляет собой привлекательный тип эффективных предупреждающих стратегий, нацеленных не только на элиминацию латентных конфликтов, но и на нейтрализацию коренных причин возникновения конфликтных ситуаций.

Формирование концепции ПД связано с классической версией бывшего Генерального секретаря ООН Бутроса Гали, которая предполагала осуществление: а) мер, направленных на установление доверия, б) раннее предупреждение, основанное на сборе информации, установлении фактов неофициальным или официальным путем, в) меры превентивного развертывания, г) создание демилитаризированных зон. Фактически, Б.Гали дал не только определение превентивной дипломатии как одной из форм поддержания мира, но и одним из первых в мире предложил перечень тех действий, посредством которых происходит ее реализация. Причем, если одни из них, как меры установления доверия, были давно известны в практике международных отношений, то другие, как превентивное развертывание, представляли в 80 – начале 90-х гг. ХХ в. совершенно новый и малоизвестный тип действий по сохранению мира и безопасности. В концентрированном виде основы ПД были изложены в его докладе от 17 июля 1992 г., получившем название «Повестка дня для мира» и вошедшем в историю в качестве одного из ключевых, концептуальных документов по данной проблематике. На этапе формирования концепции принципиальным моментом было понимание ведущими политиками и учеными, что ПД в принципе отличается от дипломатии мирного времени или обычной дипломатии в общепринятом значении этого слова, кризисной дипломатии или управления конфликтом. Специфику ПД можно определить, как систему дипломатических мероприятий в период между дипломатией мирного времени и кризисной дипломатией.

Из региональных моделей превентивной дипломатии условно выстраивается следующий логический ряд: европейские (ОБСЕ) и глобальные (ООН) варианты реализации, «постсоветские модели» (Центральная Азия, Украина, Прибалтика, СНГ как региональная организация), восточно-азиатские (ШОС) и АСЕАН-овские (Юго-Восточная Азия).

Специфика реализации политики превентивной дипломатии в деятельности ОБСЕ в Европе заключалась в том, что она первоначально (в первой половине 90-х гг. ХХ в.) концентрировала свое внимание на ситуациях, в которых статус национальных меньшинств потенциально мог стать проблемой не только с точки зрения прав человека, но и с точки зрения безопасности. В этот ряд включались Балтийские государства (в особенности, Латвия и Эстония), словацко-венгерские отношения, Румыния, Македония, Албания и другие. Причем, в ходе реализации европейской модели ПД был сформулирован ряд новых принципов, которые впоследствии по разному интерпретировались: 1) наличие постоянно действующего диалога между всеми действующими субъектами, занимающимся вопросами национальных меньшинств; 2) развитие открытых демократических институтов; 3) интеграция меньшинств в более широкое общество в рамках государства на основе признания права этих меньшинств на самобытность; 4) отказ от реализации законных прав национальных меньшинств за счет пересмотра государственных границ; 5) активная кооперация с ЕС по реализации превентивной дипломатии.

Часть этих принципов, уже с учетом реалий конца ХХ – начала ХХI вв. в Восточной Европе была пересмотрена и модифицирована на уровне ЕС, ОБСЕ, других структур. Так, известный принцип о том, что законные права национальных меньшинств не должны приводить к пересмотру государственных границ на примере самоопределения Македонии и других субъектов бывшей Югославии (самоопределение Косово) был существенно скорректирован в сторону возможности изменения границ в случае реализации (де-факто и де-юре) права нации на самоопределение.

Деятельность долгосрочных миссий ОБСЕ, как признанных уже институтов «классической» превентивной дипломатии в сочетании с широким использованием Организацией методов и инструментария ПД - мер по укреплению доверия, установление фактов, раннее предупреждение - (см. вторую главу настоящей работы), позволили создать собственную модель превентивной дипломатии, характеризующуюся практически рутинной имплементацией ПД и дальнейшим развитием превентивных технологий.

ООНовский механизм реализации ПД имеет свои возможности и ресурсы, хотя в чисто техническом плане быстрое реагирование и принятие необходимых решений на уровне ООН в рамках общей стратегии предотвращения и сложившейся процедуры осуществить достаточно сложно. Например, для получения санкции Совета Безопасности на проведение превентивной акции, требуется согласие стран-членов ООН на участие в ней. Как показывает опыт 90-х годов ХХ в. правительства не проявляли желания оказываться вовлеченными во внутренние дела других государств, несмотря даже на то, что конфликт мог вылиться в кровопролитие, создать угрозу безопасности в регионе. Трудности с реализацией на практике концепции превентивной дипломатии связаны так же с различной интерпретацией превентивной дипломатии крупными державами в контексте своих геополитических интересов. Несмотря на внешнюю привлекательность концепции и ее поддержку со стороны развитых и ведущих государств, очевидно, что последние готовы принимать меры по предотвращению конфликтов только в тех странах, которые входят в сферу их главных интересов.

Опыт стран Юго-Восточной Азии (АСЕАН) позволяет не только сравнить модели (теоретические и практические) реализации ПД, но и выделить собственно региональную специфику. Последняя достаточно рельефно обозначена в нижеследующих восьми ключевых принципах ПД, разработанных АСЕАН (Сингапурская декларация) и получивших некое обобщение, в том числе и с учетом европейского опыта:

1) Превентивная дипломатия касается только сферы дипломатии и полагается на дипломатические и мирные методы, такие, как переговоры, расследования, посредничество и примирение.

2) Превентивная дипломатия представляет собой ни в коем случае не военную и не принудительную деятельность. Ситуации, урегулирование которых требует военных действий или использования силы, находятся вне компетенции ПД. Принудительные меры, такие, как санкции, также находятся вне сферы ПД.

3) Имплементация ПД основывается на уважении суверенитета и невмешательства во внутренние дела государства и касается только межгосударственных проблем. Это включает в себя принципы суверенного равенства и территориальной целостности государств.

4) ПД действует методом консультаций и достижения консенсуса. Любые шаги ПД могут предприниматься на основе консенсуса после внимательных и длительных консультаций между всеми членами АРФ.

5) ПД реализуется на добровольной основе и может быть использована только по просьбе сторон, непосредственно вовлеченных в спор или с их согласия.

6) ПД может реализовываться только на основе доверия и эффективно действовать только в тех случаях, когда оно достигнуто между всеми заинтересованными сторонами.

7) ПД основывается на международном праве, поэтому любое действие должно соответствовать его основным принципам.

8) ПД требует своевременности. Действия должны быть скорее превентивными, нежели карательными. Методы ПД реализуются наиболее эффективно на ранних стадиях споров или кризисов.

Очевидно, что азиатская версия ЮВА (АСЕАН) в отличие от других более осторожна и жестко фиксирована рамками внутреннего невмешательства («кодекс поведения»). Одновременно, в Юго-Восточной Азии, видимо, можно говорить пока только о предварительном этапе реализации ПД, в отличие от более продвинутой практики и опыта (позитивного и негативного) ОБСЕ в Европе, а также реализации элементов концепции в Центральной Азии.

Имеющийся на сегодняшний день объем центрально-азиатского опыта реализации ПД различными ее субъектами – международными организациями, самими государствами региона, а также неправительственными структурами, хотя и небольшой, но тем не менее также довольно разнообразный. С учетом широкой перспективы в теоретическом плане центрально-азиатский материал позволяет сформулировать и определить следующие подходы:

- новые трактовки превентивной дипломатии в регионе, как целостной концепции предотвращающей стратегии, имеющей целью предупреждение, урегулирование и разрешение конфликтов;

- степень эффективности и действенности составных частей или методов реализации превентивной дипломатии – мер по укреплению доверия, установление фактов, раннее предупреждение, превентивное развертывание и создание демилитаризованных зон;

- практику реализации превентивной дипломатии ее субъектами в регионе ЦА, выявление специфики ее осуществления различными международными и региональными организациями с акцентом на локальные особенности, при сохранении единой субстантивной сущности их превентивного подхода;

- действующие и предлагаемые (прогнозируемые) модели реализации превентивной дипломатии, степень их применимости в конкретных условиях существования конфликтных ситуаций;

- комплекс конфликтоообразущих факторов в регионе Центральной Азии, имеющих тенденцию к достижению ими кризисной фазы, возможности применения базовых принципов превентивной дипломатии для предотвращения потенциальных конфликтов;

- конкретные рекомендации как для правительственных структур, так и для негосударственного сектора стран Центральной Азии, а также для международных и региональных организаций, действующих на постсоветском пространстве, членами которых состоят государства региона, по разработке и осуществлению целостной системы превентивных мер, имеющих целью постепенное снятие существующей между центральноазиатскими странами напряженности в различных сферах их взаимоотношений, налаживание конструктивного сотрудничества, снятие искусственно образованных между ними преград, постепенное создание атмосферы доверия.

Легитимация превентивной дипломатии резолюциями и решениями упомянутых в работе международных и региональных организаций не только стала свидетельством действенности превентивной дипломатии, но и создала достаточно широкую правовую основу для расширения ареала ее применения в отношении конфликтов различного типа и интенсивности в разных уголках планеты. Сейчас стало повсеместным явлением включение в программу работ, особенно долгосрочных, международных и, в частности, ооновских структур специальных разделов под названием «превентивная дипломатия» или «предотвращение конфликтов», предусматривающих реализацию мер, направленных на снятие потенциально опасных факторов, могущих вызвать различного рода конфликты. Подобный подход стал характерным для представительств ООН, ОБСЕ и других международных организаций, работающих в Центральной Азии.

При этом нельзя однозначно утверждать, что системность и скоординированность такого рода усилий автоматически обеспечивает их безусловную эффективность. Негативную роль зачастую играет крайне болезненная реакция стран региона на проявления, на их взгляд, ущемления национального или государственного суверенитета и укоренившиеся подозрения в беспристрастности вмешательства третьих сторон, в частности структур ООН, или других международных организаций. Очень часто предлагаемые этими структурами или отдельными государствами региона варианты решения существующих проблем торпедируются другими центральноазиатскими государствами или встречаются ими в штыки, как это произошло, например, с упоминавшимся в работе предложением Казахстана о создании регионального Центра ООН по превентивной дипломатии и предотвращению конфликтов.

В плане реализации теоретических и практических аспектов ПД и перспектив ее использования в регионе Центральной Азии, следует выделить следующие моменты:

1. Превентивная дипломатия представляется действенной стратегией предотвращения, урегулирования и разрешения конфликтов социально-политического характера. При этом, для повышения ее эффективности является обязательным осознание сторонами конфликта опасности ситуации, требующей незамедлительного вмешательства, конфиденциальность осуществляемых контактов и реализуемых мер, согласие, при необходимости, конфликтующих сторон на посредничество или вмешательство третьей стороны (в частности международной или региональной структуры).

2. Для эффективной имплементации превентивной дипломатии необходим также ряд субъективных факторов, среди которых определяющее значение имеет так называемый фактор «политической воли» - искреннее желание вовлеченных в конфликт сторон разрешить его. Существующие примеры применения превентивной дипломатии указывают на ее низкую эффективность при отсутствии такого желания, даже в условиях наличия всех объективных условий или факторов реализации превентивных стратегий.

3. Важнейшим условием эффективности превентивной дипломатии выступает временной фактор, то есть момент применения превентивных технологий. Рассмотрение позитивных итогов наряду с негативными результатами ряда примеров применения превентивной дипломатии в различных ситуациях и регионах показывает ее высокую эффективность при использовании в промежутке между проявлением конфликта, бывшего до этого латентным, до достижения им кризисной фазы.

4. Проведенный анализ теоретических составляющих концепции превентивной дипломатии и примеры ее практического применения, наряду с разбором современной социально-политической ситуации в Центральной Азии доказывают несомненную востребованность этой стратегии в регионе. Детальное рассмотрение всего круга вопросов, связанных с пограничными и территориальными проблемами, порожденными, в основном, в советское время, показывает, что они, ввиду их нерешенности, оказывают серьезное дестабилизирующее влияние на ситуацию в регионе. Из года в год усиливающаяся напряженность между государствами Центральной Азии в вопросах водно-энергетического ряда, не находя пока своего решения, только увеличивает конфликтный потенциал региона. Немаловажную негативную лепту в этот клубок проблем вносят создаваемые в угоду сиюминутным интересам искусственные преграды на границах, затрудняющих свободное перемещение товаров, капитала и услуг, что в условиях региона, не имеющего выхода к морю, повышает температуру напряженности в межгосударственных отношениях. Даже появившиеся вызовы и угрозы т.н. «нетрадиционного ряда» - расширение ареала распространения радикального ислама и увеличение масштабов наркоагрессии - не подтолкнули государства региона к коллективному отпору этим явлениям. Таким образом, острейшая необходимость разрешения целого комплекса противоречий при отсутствии ныне реального взаимодействия государств региона по элиминации всего вышеперечисленного круга проблем, безусловно, по мнению автора, делает системную, постоянную реализацию превентивной стратегии, направленной на постепенное снятие существующей напряженности в отношениях между странами Центральной Азии и создание нормальных межгосударственных связей, ориентированных на тесную интеграцию, жизненно важной.

5. В условиях существования пока еще относительно тесных связей между странами постсоветского пространства, сравнительно одинаковой системой политической власти и схожести политической культуры автор считает наиболее предпочтительным и целесообразным в целях разрешения разногласий и проблем, имеющих место в центральноазиатском регионе, реанимировать и задействовать превентивные механизмы, предусмотренные решениями Совета глав государств Содружества Независимых Государств, о которых подробно речь шла во второй главе настоящей работы. Целый ряд политико-правовых документов, в том числе Концепция предотвращения и урегулирования конфликтов на территории государств-участников Содружества Независимых Государств, создают достаточную правовую базу для проактивных действий Содружества в этом направлении. Предусмотренные в этих документах меры взаимодействия и координации усилий с ООН, ОБСЕ и другими международными и региональными структурами расширяют возможности маневра у субъектов превентивной дипломатии на базе международно признанных норм и правил, причем принимаемые Содружеством или другими общими структурами постсоветского пространства меры в силу обозначенных выше причин и факторов были бы более приемлемыми и реальными, нежели решения других организаций, членами которых состоят центральноазиатские страны, но с которыми имеют менее тесные связи. Другим возможным вариантом была бы проекция этих задач на структуры Организации Договора о коллективной безопасности, членами которой являются все государства Центральной Азии (за исключением Туркменистана). Обеспечение общей безопасности стран-участниц, в чем заключается главная задача Организации, в том числе путем применения превентивной стратегии, было бы в русле ее компетенции.

6. Представляется, что наличие столь серьезного спектра разногласий и проблем во взаимоотношениях между государствами Центральной Азии настоятельно диктует создание региональной структуры, специально ориентированной на выполнение превентивных задач. С учетом специфики региона, а также болезненной подозрительности центральноазиатских стран относительно покушения на их суверенитет и вмешательство во внутренние дела, наверное, наиболее оптимальной формой такой структуры был бы аналогичный Региональному форуму АСЕАН (АРФ) Центральноазиатский форум. АРФ, как было показано в работе, крайне осторожно подходит к этим вопросам и оставляет вопросы, касающиеся принципов суверенного равенства и территориальной целостности государств-членов за рамками своей компетенции.

7. Автор считает, что происшедшее во время завершения настоящей диссертации открытие по решению Генерального секретаря ООН, одобренного Советом Безопасности Регионального центра Организации Объединенных Наций по превентивной дипломатии в г. Ашхабаде, являющегося первым опытом подобного рода, убедительно свидетельствует о правильности выводов, сделанных как в этом труде, так и в ранее изданных автором монографиях (См. напр. Рахматуллаев Э., Превентивная дипломатия: панацея или мираж? М., 2007) о настоятельной необходимости создания такой структуры в регионе. Теперь же, как отмечалось в главе I настоящей работы, укомплектование Центра специалистами-экспертами в области урегулирования конфликтов из числа верхнего эшелона дипломатического корпуса, высококвалифицированных академических работников, хорошо знающих культурные, исторические и политические реальности региона и проактивная деятельность Центра по элиминации конфликтных ситуаций в Центральной Азии стали бы залогом успешной реализации превентивных стратегий в регионе.

Опыт практической реализации ПД в Евразии на примере ШОС пока незначителен. Однако, по сути, сама организация – результат превентивной дипломатии Китая, России (СССР), Казахстана, Киргизии и Таджикистана в период 80-х – 1996 гг., реализованной в двусторонних форматах (российско-китайском, китайско-казахстанском, китайско-киргизском, китайско-таджикском), в рамках обсуждения вопросов сокращения вооружений, войск (в 100 – км зонах), создания режимов открытости и доверия на границах, координации действий по борьбе с наркотрафиком и другими негативными явлениями. В 1996 г., как известно, двусторонние форматы были институализированы в «шанхайскую пятерку», провозгласившую тогда своей основной целью борьбу против «трех зол» - национального сепаратизма, религиозного экстремизма и международного терроризма. В 2001 г она плавно трансформировалась в ШОС с участием 6 государств, включая Узбекистан, заявив о более широкой (комплексной) стратегии, включающей не только традиционные вопросы безопасности, но и задачи экономической кооперации, гуманитарного сотрудничества. Сегодня явно просматриваются перспективы ШОС как серьезной организации с большим превентивным потенциалом. Учитывая, что в составе наблюдателей ШОС находятся Индия, Пакистан, Иран, Монголия, можно говорить о возможности активного позиционирования организации в Евразии по предупреждению новых и урегулированию старых конфликтов. Теоретически не исключено подключение ШОС к конфликтной проблематике (в плане ее урегулирования и предотвращения) Южной Азии, Среднего Востока (Иран, Турция, Афганистан) и, возможно, даже Ближнего Востока. Хотя последнее пока представляется достаточно отдаленной перспективой. Автор считает, что превентивные возможности ШОС далеко не раскрыты, они могут быть инкорпорированы в уже существующие региональные модели реализации ПД, они могут проявляться и достаточно самостоятельно, и работать на общее дело сохранения мира и стабильности.

Уникальность любой конфликтной ситуации предполагает столь же уникальный, если можно так выразиться, подход к решению конкретного конфликта. Отсюда следует, что единой, навсегда заданной формы превентивной дипломатии не существует. Если в одном случае сработала угроза применения санкций - перспектива непринятия стран Балтии в европейские структуры, одновременно с прозвучавшей угрозой невывода российских войск с их территории в оговоренные сроки позволили снять напряженность с проблемы русскоязычного меньшинства в Латвии и Эстонии, - то в другом случае - проведение референдума в Бахрейне в пользу независимости страны дало возможность урегулировать спор между шахским Ираном и этой небольшой арабской страной.

Резюмируя можно отметить, что хотя превентивная дипломатия представляет собой востребованную современную стратегию предотвращения конфликтов, она ни в коем случае панацеей от всех бед не является. Слишком определяющую роль в ее осуществлении иногда играют субъективные факторы, чтобы быть уверенными в действенности существующих объективных условий. Можно согласиться с мнением американского конфликтолога У.Зартмана, отметившего, что «превентивная дипломатия и снижение уровня конфликтов на любой стадии должны явиться неотъемлемой частью внешней политики всех стран. Даже при отсутствии очевидных геополитических и материальных выгод для каждой отдельной страны, спасение человеческих жизней, защита достоинства людей и сохранение ресурсов, которые могут быть использованы для улучшения жизни людей, являются достаточным обоснованием необходимости превентивной дипломатии».[38]

В таком гуманитарном контексте превентивная дипломатия приобретает особую ценность. Рассмотрение опыта ее применения в различных регионах может оказаться полезным в контексте принятия политических решений о реагировании на возникающие конфликтные ситуации.

[1] Rogier, Emeric. Espoirs et realite de la diplomatie preventive. Le Trimestre du Monde. 4 trimester 1994 p. 171

[2] См. Лебедева М.М. Политическое урегулирование конфликтов М. 1999 стр. 116

[3] Бутрос-Гали, Бутрос. Повестка дня для мира. Второе издание. Нью-Йорк, 1995 стр. 74-75.

[5] Boutros-Ghali, Boutros. An Agenda for Peace: On year later. Orbis, vol. 37, Summer 1993, p.324

[6] См. Бутрос-Гали Бутрос. Позиционный документ в книге Повестка дня для мира. Второе издание. Нью-Йорк 1995, стр. 1-65

[7] Lund, Michel S. Preventing violent conflict. Washington 1996, p. 37

[9] Rogier, Emeric Espoirs et realite de la diplomatie preventive. Le Trimestre du Monde. 4. trimester 1994 p. 167

[10] Общеевропейская встреча в верхах. Париж 19-21 ноября 1990 г.,М.1991,стр. 8

[11] Действующее международное право, т. 2 М. 1997, стр. 81, Документ ООН A/RES/47/120 A от 18 декабря 1992 года

[12] Документ ООН 46/59 от 9 декабря 1991 г. (Приложение)

[13] Документ ООН S/24872 от 30 ноября 1992 года

[14] См. Действующее международное право т.2. М. 1997 стр. 176

[15] Зартман, Уильям. Превентивная дипломатия, http://www.ippk.rsu.ru/csrip/elibrary/elibrary/uro/v6/a6.htm

[16] Бутрос-Гали, Бутрос. Повестка дня для мира. Второе издание. Нью-Йорк, 1995. стр.146-147

[17] Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) с 1994 г. преобразовано в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе - ОБСЕ.

[18] Preventive Diplomacy: The United Nations and the OSCE. PSIO Occasional Paper Number 1/1996/ Ed/ by Dr. D. Warner . – Geneva,1996.- pp. 57 – 69; Ремакль Э. Предупреждение конфликтов и права национальных меньшинств. Опыт СБСЕ //www.poli.vub.ac.be/publi/enti-3/remacle.htm

[19] Дополнительный документ об осуществлении определенных положений, содержащихся в Парижской хартии для новой Европы. Действующее международное право. т. 2, М., 1997. с. 227.

[20] Lund Michael S. Preventing Violent Conflicts. A Strategy for Preventive Diplomacy. – Washington, 1996.– p. 103.

[21] АСЕАН создана 8 августа 1967 года Индонезией, Малайзией, Сингапуром, Таиландом и Филиппинами. В 1984 году к АСЕАН присоединился Бруней, в 1995 – Вьетнам, в 1997 – Лаос и Мьянма, в 1999 – Камбоджа. Статус специального наблюдателя имеет Папуа – Новая Гвинея.

[22] АРФ – был создан 25 июля 1994 г. в Бангкоке, занимается вопросами региональной безопасности, кроме стран – участниц АСЕАН в него входя партнеры Ассоциации по диалогу (США, Япония, Канада, Новая Зеландия, Южная Корея, ЕС) и по консультациям (Россия, Китай), наблюдатели – Новая Гвинея – всего 18 государств

[23] АСЕАН и проблемы безопасности в Азиатско-Тихоокеанском регионе в книге Восток/Запад. Региональные подсистемы и региональные проблемы международных отношений (под ред. А.Д.Воскресенского). М., 2002.- стр. 463

[24] The Second ASEAN Regional Forum. A Concept Paper // ASEAN Regional Forum. Documents Series 1994 – 1998.- Jakarta.- ASEAN Secretariat, 1999.- pp. 8, 10.

[25] Концепция предотвращения и урегулирования конфликтов на территории государств – участников Содружества Независимых Государств. Дипломатический вестник, №2, 1996,- стр. 38-42

[27] Полный текст Устава СНГ см.: Основополагающие документы СНГ. Устав СНГ

//www.rian.ru/688/news250456.html ; www.mid.ru .

[28] Основополагающие документы СНГ. Устав СНГ // www.rian.ru/688/news250456.html ; www.mid.ru.

[29] Данилов Д. Россия в Закавказье: в поисках международной легитимации. Спорные границы на Кавказе. Гл.5 // www.poli.vub.ac.be/publi/ContBorders/rus/ch0501.htm.

[30] Выступление Президента РК Н.А.Назарбаева на 47 сессии Генеральной Ассамблеи ООН. 5 октября 1992 г. МИД Республики Казахстан // www.mfa.kz/rus/index.php?meeting=1&selected+49.

[31] Зайферт Арни К. Фактор ислама и стратегия ОБСЕ в ее евроазиатском регионе.- М.,2002.- стр. 27.

[32] UN Secretary-General’s address at the 47th Annual Conference of NGO’s, 1994.

[33] США не намерены «вытеснять» Россию из Средней Азии. Беседа заместителя помощника госсекретаря США по делам Европы и Евразии Линна Паско. http://www.strana.ru/stories/01/11/14/2017/100841.html

[34] См., напр. Roy O. The New Central Asia. The Creation of Nations. London-New York, 2000.

[35] Шоберлейн Д. К укреплению стабильности в Центральной Азии. Труды международной конференции «Содействие стабильности в Центральной Азии». Ташкент, 2000, стр.11.

[36] Swanstrom, Niklas. 2003. «The Southeast Asian and Chinese Connection to the Drug Trade in Central Asia». Central Asia-Caucasus Analyst, 27 August. www.ca-cianalyst.org/view_article.php?articleid=1676 .

[37] Доклад о человеческом развитии в Центральной Азии. Региональное бюро ПРООН по странам Европы и СНГ. Братислава, 2005, стр. 141.

[38] Зартман У. Предотвращение и смягчение конфликтов: цели, которые должны быть общими для всех стран. http://usinfo.state.gov/journals/itps/1296/ijpr/pj19zart.htm