Хвостов В.М.

ВЕРХОВНАЯ ВЛАСТЬ ГОСУДАРСТВА

МЕСТНОЕ И ЦЕНТРАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

АВТОНОМИЯ

 Хвостов В.М. Общая теория права. СПб., М., Варшава. Вильно. 1914. С. 15–19, 104–105

 

[...] Верховная власть государства в принципе так же едина, как и само государство. Она не представляет собою совокупности отдельных полномочий, между которыми существуют пробелы, но есть связное: единство. Благодаря самостоятельности государства, власть его, в принципе, может осуществляться во всех областях человеческой общественной жизни и может прибегать ко всевозможным формам господства над людьми. Из этого не следует, конечно, что государство и на самом деле должно в такой всеобщей полноте осуществлять свою власть; ниже мы увидим, что есть известные границы, за которые соображения целесообразности не позволяют выходить государству в его деятельности; но границы эти изменчивы, смотря по условиям времени и места.

Не следует также думать, что государственная власть с самого начала приняла столь широкий и всеобъемлющий характер. Напротив, только власти современного государства можно дать такую характеристику; власть же государства, еще только слагающегося, бывает на первых порах довольно слаба и ограничена и лишь постепенно расширяет свои полномочия. Теперь существуют государства, в которых верховная власть, не утрачивая своего принципиального единства, ограничена, однако, в своем осуществлении компетенцией другой вышестоящей верховной власти: таково положение уже знакомого нам несуверенного государства в составе союзного единства. [343]

Несмотря на эту единую природу верховной власти, мы можем тем не менее разграничить ее важнейшие функции, провести логическое различие между разными формами, в которых она проявляет свою деятельность. В современной науке принято различать три такие важнейшие функции верховной власти: законодательство, суд и управление.

1. Законодательная деятельность состоит в установлении общих юридических норм, которыми определяется порядок жизни государства.

2. Судебная деятельность состоит в охранении юридических норм от нарушения.

3. Правительственная деятельность состоит в выполнении мер, предписанных законом, и в свободном разрешении, в законном порядке и пределах, тех вопросов, которые законодательством не разрешены.

Таким образом, к правительственной или административной деятельности относится все, что не входит в область законодательства и суда. Эта деятельность государства необходима, как бы широко ни было развито законодательство. Закон всего не может предусмотреть, да и не должен брать на себя этой задачи, чтобы не стеснить свободного развития жизни. Поэтому закон устанавливает общие рамки для жизни государства, но в пределах этих рамок должна действовать администрация, и притом действовать не только сознательно и разумно, но часто и свободно, т.е. по собственному усмотрению и инициативе (заключение международного договора, объявление войны). Поэтому было бы неправильно сводить всю деятельность администрации к одному только исполнению законов и называть ее исполнительною деятельностью. Напротив, в области управления следует различать исполнение, как простое осуществление предписаний закона, и правительственную деятельность в тесном смысле, как инициативу и распоряжение в рамках закона, дающие руководство внешней и внутренней политике государства. Соответственно этому правительством именуются те органы государства, в руках которых сосредоточено высшее руководство этой инициативой и распоряжением.

Намеки на такое различие трех основных функций власти имеются уже в «Политике» Аристотеля. Но начало разработки этого вопроса в современной науке положено лишь в XVII и XVIII веке Локком (Two treatises on governement, 1689 г.), Свифтом и особенно Монтескье (Esprit des lois, кн. XI, гл. IV – VI, 1748 г.). Этот последний автор придавал различию функций власти не только теоретическое, но и важное практическое значение. Именно, по его мнению, только в разделении функций власти между различными совершен[344]но независимыми друг от друга органами можно найти гарантию законности действий верховной власти, т е. гарантию того, что органы власти в своих действиях не будут нарушать ими же установленных законов. Эта доктрина «разделения властей» действительно была положена в основу многих американских и европейских конституций XVIII и XIX века. Опыт и научная критика показали, что, с одной стороны, принцип разделения властей в полной чистоте проведен быть не может, а с другой – есть и помимо этого принципа много других средств для обеспечения законности управления. Тем не менее нельзя не отметить, что до известной степени, действительно, эти три функции стремятся локализироваться в особых и независимых друг от друга органах, и такое разделение принципиально желательно ввиду различного характера деятельности власти при отправлении этих функций. В особенности важно проведение принципа разделения властей относительно власти судебной, которая должна быть вверена особым органам, независимым от органов законодательных и административных. Дело в том, что деятельность судебная есть деятельность по существу связанная, подзаконная, тогда как в деятельности законодательной, а отчасти и правительственной преобладает элемент свободного усмотрения; рискованно поручать применение и охранение права тем самым органам, которые и создают право, или органам, привыкшим решать вопросы текущей администрации на основании соображений целесообразности.

МЕСТНОЕ И ЦЕНТРАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

До сих пор мы говорили о разграничении функций верховной власти с точки зрения тех различных форм, в которых выражается ее деятельность. Теперь следует бросить взгляд на территориальные границы действия власти отдельных органов государства. С этой точки зрения принято различать государства централизованные и децентрализованные. Под именем государства централизованного мы разумеем такое, где вся полнота власти совмещается в центральном правительстве и отсюда распространяется на всю территорию государства через подчиненные органы, вся задача которых состоит только в передаче и исполнении распоряжений центрального правительства. Напротив, государство децентрализованное есть такое, где местным органам предоставлена известная свобода и самостоятельность в решении вопросов, касающихся данной местности. [345]

На самом деле чисто централизованных государств не встречается. В более или менее развитом и обширном государстве центральное правительство не может взять на себя окончательное решение всех без исключения вопросов управления. Ему часто недостает для этого знакомства с чисто местными особенностями отношений; сверх того, имеют силу и соображения о том, чтобы путем децентрализации обеспечить большую законность управления, поднять интерес местных жителей к общегосударственной деятельности, переложить часть расходов по управлению на местные общины, и т.п. Поэтому на практике, если и делается различие между государствами централизованными и децентрализованными, то в сущности различие это зависит только от степени, в которой в каждом государстве проведен принцип децентрализации. Высшую степень децентрализации составляет децентрализация в форме областей или колоний; при этом отдельные области могут иметь даже свое собственное законодательство, суд и управление, и если их нельзя считать за государства, то только потому, что им недостает необходимого для государства признака самостоятельности: издаваемые ими законы нуждаются в санкции центрального правительства, которое принимает участие и в замещении административных должностей в области.

Важно различать два основные типа децентрализации: децентрализацию бюрократическую и децентрализацию, построенную на принципе местного самоуправления. Другими словами, государство может проводить принцип децентрализации двояким путем: оно или дает сильную и относительно самостоятельную власть правительственным органам местного управления, или же предоставляет местным жителям через посредство своих собственных органов заведовать местными делами. В последнем случае мы и имеем перед собою местное самоуправление, органы которого действуют под контролем и при содействии общегосударственных установлений, но в то же время отвечают и перед избирателями. Местное самоуправление возможно в весьма разнообразных формах и с различными оттенками Эти подробности не могут входить в курс общей теории права.[...]

АВТОНОМИЯ

[...] Знакомясь с государственным устройством, мы отметили, что во всяком государстве необходима децентрализация в той или иной степени, так как центральная власть не может входить во все детали [346] местной жизни и даже не может знать всех местных особенностей (выше § 5). То же самое наблюдение относится и к области законодательства. Верховная власть не только не может управлять всеми местными делами, но она не может и своим законодательством обнять всей полноты народной жизни. Всегда встречаются вопросы местного или специального содержания, которые лучше всего могут быть регулируемы нормами, исходящими от местных специальных органов, а не от центральной законодательной власти.

Отсюда вытекает необходимость в известных случаях так называемой автономии. Этим именем называется право отдельных общественных союзов или учреждений в пределах государства регулировать свою внутреннюю жизнь своими собственными нормами. Эти нормы бывают двух видов: они или облечены в форму предписаний власти, стоящей во главе автономного союза, и тогда составляют так называемое статутарное право, или же возникают путем обычного творчества в пределах автономного союза (нем. Observanz). Такого рода автономное творчество может, конечно, покоиться только на разрешении верховной власти, которой подчинены все союзы в государстве, и допустимо лишь в тех пределах, которые установлены верховною властью. Если эти нормы имеют силу юридических норм, обязательных для членов данного союза наравне с другими нормами права, то и эту силу они черпают из того же разрешения верховной власти. Последняя может отменить свое разрешение и тогда юридически автономное творчество права должно прекратиться. Такой автономией наделяются, например, городские и сельские общества, земства, иногда даже правительством создаваемые и содержимые учреждения, вроде университетов и т.п. [...]

 

Печатается по: Хропанюк В. Н. Теория государства и права. Хрестоматия. Учебное пособие. – М., 1998, – 944 с. (Красным шрифтом в квадратных скобках обозначается начало текста на следующей  странице печатного оригинала данного издания)