Сорокин П. А.

ФОРМЫ ГОСУДАРСТВА

Сорокин П. А. Элементарный учебник обшей теории права в связи с теорией государства. Ярославль, 1919, С. 143–168

 

[...] Государство, будучи союзом совместно живущих людей, объединенных в одно целое связью подданства, определенным правом и общей государственной властью, конкретно в истории выступало в различных видах: были государства большие и малые, с населением, состоящим из людей одной религии и национальности, и людей разных религий и национальностей, с населением, распадавшимся на резко различные касты и сословия, и с населением, как теперь, не распадающимся ни на касты, ни на сословия, а только на экономические классы. Были государства по преимуществу торговые, земледельческие и промышленные, признающие рабство и не допускающие его и т.д.

По своей политической организации государства также разнородны. Здесь основным признаком их является организация власти и формы государственного властвования. Обходя историю последних и описание промежуточных форм государственного устройства, остановимся здесь на кратком очерке основных форм правления.

С точки зрения организации власти все государства могут быть разделены на два основных класса: на монархию и на республику. Та и другая в свою очередь делятся на ряд видов. При описании и оценке этих видов следует помнить, что та или иная форма правления устанавливалась не случайно, не по капризу отдельных лиц. Здесь, в особенности, правильно положение: «каждый народ заслуживает свое правительство». Если многие формы правления сейчас кажутся дикими, то они не казались такими в прошлом: они существовали не только в силу признания их обществом, в силу соответствия их правовым воззрениям большей или сильнейшей части населения. По мере изменения и улучшения правовых воззрений самого народа, улучшается и форма организации государственной власти.

В чем же главная разница между монархией и республикой. Она заключается в следующем: монархическая форма государства означает, что власть в государстве принадлежит высшему носителю государственной власти на основе его собственного права.

В монархии монарху предоставлено окончательное решение по всем важнейшим государственным актам. Народ здесь не обладает никакой властью, или обладает ею в весьма малой степени. Народ в монархии или вовсе устранен от управления, или участвует в нем лишь в ограниченном объеме. Иначе обстоит дело в республике. [238]

Под республикой разумеется такая форма государства, где власть принадлежит самому народу и только ему.

Здесь сам народ прямо или через посредство избранных им представителей и управляет государством и решает все важнейшие государственные дела.

Таково главное различие между монархическим и республиканским государствами. Из этого различия вытекает и ряд других.

Раз в монархии монарх обладает властью на основе собственного права, то это означает, что он царствует «Божьей милостью» и может стоять даже выше закона. Сам закон здесь прежде всего – лишь просто выражение воли монарха. Иначе в республике. Здесь власть принадлежит народу. Поэтому закон в республике может и должен быть выражением воли народа. Всякий закон, не утвержденный самим народом (или его представителями), ничтожен; это – вовсе не закон. Поэтому же и глава республиканского государства управляет государством не на основе собственного права, не «Божьей милостью», а только «волею народа». В монархии власть (престол) – наследственна; она от одного государя переходит к его потомкам, помимо воли народа, в силу простого факта наследования. В республике власть от избранного народом главы государства (президента) к другому переходит не по воле президента и не в силу наследования, а в силу народного избрания.

На место одного главы государства в республике становится лишь тот, кого выберет народ.

В монархии короли обладают властью пожизненно; в республике президент выбирается лишь на определенный срок или на определенное количество лет. Во Франции, напр., президент выбирается на семь лет, в Северо-Американских Штатах – на четыре года. По истечении этого срока президент должен уступить место другому лицу, тому, кого выберет народ.

Раз в монархии король управляет государством на основании своего права, «Божьей милостью», то он и не ответственен перед народом за свои действия. Какие бы преступления он ни совершил, его нельзя предать суду и приговорить к наказанию. Во всех монархиях особа монарха считается «священной», неприкосновенной и безответственной.

Не то в республике.

Если здесь президент управляет лишь волею народа, то он перед народом несет и ответственность за свои действия. За тяжелые преступления, в роде измены, он может быть предан суду и приговорен к наказанию.

Таковы основные различия между монархическим и республиканским образом правления. Едва ли нужно говорить, какая из этих [239] форм государственного устройства лучше и более соответствует интересам народа. Ответ ясен сам по себе и гласит: для народа более лучшей формой правления является республика.

Монархия (как и республика) распадается на ряд отдельных форм или видов. Каждый из них, обладая общими, указанными выше признаками монархического государства, в то же время имеет добавочные черты, различающие их друг от друга. Не касаясь подробного описания всех видов монархии, мы остановимся на характеристике трех основных форм монархии: 1) монархии неограниченной, 2) конституционной и 3) парламентарной.

Под неограниченной монархией разумеется такое государство, когда вся власть сосредоточена в лице одного наследственного монарха. Воля его – закон. Он ничем не связан и ничем не ограничен. Он даже не ограничен законом: сегодня он может издать один закон, завтра его отменить.

Нет надобности указывать, что форма правления – худшая из всех возможных. Жизнь и благо всех подданных вручаются целиком в руки одного человека без всяких гарантий и прав.

Правда, обычно различают два вида неограниченной монархии: монархию деспотическую и монархию самодержавную. В первой прямо и открыто признается, что «воля монарха выше закона», что он не связан законами. Во второй же признается, что законы обязательны и для монарха. Несмотря на это видимое различие, на деле оно не так уж существенно. В той или другой монархии фактически все зависит от воли короля и потому его воля равносильна закону.

Такой порядок мы находим обычно в далеком прошлом. Такие неограниченные монархии существовали у диких народов и в древних государствах, напр., в Ассиро-Вавилоне и Египте. Здесь монарх был равен Богу и почитался божеством. Ему поклонялись, приписывали сверхъестественную силу, вроде того, что он по своему произволу может вызвать гром и молнию, дождь и засуху, исцелять больных и т.д. Монарх-деспот объединял в своем лице всю полноту власти: он был и верховным жрецом, верховным военачальником и единственным высшим законодателем и правителем страны. Мудрено ли поэтому, что все подданные его были лишь «псами», с которыми он мог делать все, что ему угодно. И, действительно, жизнь и права подданного в таких государствах ставились ни во что. Целыми тысячами приносили их в жертву в разных формах и видах. И сами подданные верили тогда, что так и должно быть. Им запрещено было смотреть в лицо деспоту, как запрещается иногда смотреть в лицо солнцу или божеству: приближаясь к нему, они должны были, подобно собакам, ползти на животе, при появлении его падать ниц на землю и т.д. [240]

Такие порядки мало-помалу исчезли. Однако в ряде государств они еще долго сохранялись. В Китае они существовали вплоть до последней революции. Во Франции еще в XVIII веке епископ Боссюет называл монархов богами, говоря: «Вы боги, и Всевышний послал Вас на землю, как своих наместников, для того, чтобы обеспечить счастье человеческому роду». До 1905 года пережитки этого уклада существовали и у нас. И у нас многие почитали царя чуть не за божество. В манифестах он именовался «императором божию милостью, самодержцем всероссийским». При появлении его снимали шапки, как перед святыней и т.д. и т.д. Такой строй, естественно, с развитием человечества должен был исчезнуть и уступить место другим, более лучшим формам правления.

Вторым основным видом монархии является монархия конституционная. Конституционная монархия тем отличается от неограниченно-деспотической, что здесь власть монарха уже не безгранична, не абсолютна. Хотя монарх и здесь является главой государства, но власть его ограничена: во-первых, законами, во-вторых – народным представительством. Здесь монарх не может и не имеет права нарушать законы. Последние обязательны для него так же, как обязательны для любого подданного. Мало того, здесь монарх своею властью уже не может издавать законы, нужно не только одобрение его монархом, но и одобрение его народными представителями. Без воли парламента ни одно желание монарха не может быть законом.

Весьма близким к этому порядку по закону было наше государство после 1906 года. «Основные законы» наши гласили: «Империя Российская управляется на твердых основаниях законов, изданных в установленном порядке» (ст. 84). Это значило, что законы обязательны были и для царя. Другие статьи говорили: «Государь Император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным Советом и Государственною Думою» (ст. 7); «Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной думы и воспринять силу без утверждения Государя Императора» (ст. 86).

Этими статьями ясно указывается ограниченность власти бывшего императора. Для того, чтобы какое-либо положение стало законом, недостаточно одной воли монарха, как это имеет место в неограниченной монархии, а нужно еще одобрение Гос. Думы и Гос. Совета, т.е. народных представителей.

Эта же форма монархии существовала до революции 1918 г. в Пруссии и в Германии. [241]

Отличаясь указанными чертами от неограниченной монархии, конституционная монархия все же оставляет за монархом огромную власть. Ограничение полномочий монарха касается почти исключительно законодательной работы. В деле же управления он, как и в абсолютной монархии, неограничен. Власть его в общем гораздо больше, чем власть парламента. Власть короля по-прежнему считается «данной от Бога» и независимой от народа. У нас по «Основным Законам» 1906 г. царь по-прежнему назывался «самодержавным». Особа его считалась священной и неприкосновенной. Ст. 4-я гласила: «Императору Всероссийскому принадлежит Верховная самодержавная власть. Повиноваться власти его не только за страх, но и за совесть «Сам Бог повелевает». Власть управления во всем объеме принадлежит Государю Императору». Только ему принадлежало право почина в деле пересмотра основных законов. Он же был верховным руководителем наших сношений с иностранными государствами. Только ему принадлежало право объявлять войну и заключать мир. Государь же являлся и «державным вождем российской армии и флота» и их верховным начальником. Далее, за ним было признано право: объявлять местность на военном и исключительном положении, право чеканки монеты, право издания указов, пожалования титулов и особенно важное – назначение и увольнение министров. Из этого краткого перечня мы видим, что все управление, как и у нас, так и в других конституционных монархиях, сосредоточивается в руках монарха. Власть народных представителей гораздо меньше и проявляется она почти исключительно в деле издания законов, да и в праве делать запросы правительству, очень часто, как это было у нас, не получая никакого ответа.

Из этих прав монарха в конституционной монархии особенно важно право назначать по своему усмотрению министров. Эта черта особенно характерна для этой формы правления. В отличие от парламентарной монархии, в конституционной монарх назначает министрами не тех, кого хочет народное представительство, а тех, кого он хочет сам. Такое право существовало до революции в Германии и у нас. Ст. 17-я Основных Законов у нас гласила: «Государь Император назначает и увольняет председателя Совета Министров и главноуправляющих отдельными частями».

Отсюда само собой следует, что министры совершенно не ответственны перед народом, а ответственны только перед монархом. Как бы плохо они ни управляли и как бы народ в лице своих представителей ни хотел сместить их, он не мог этого делать по закону. Все здесь зависело от воли монарха. [242]

Мудрено ли поэтому, что при такой форме правления для произвола и злоупотребления власти остается широкий простор. Как бы ни хорош был тот или иной законопроект, выработанный народными представителями, стоит монарху не утвердить его – и он не может стать законом. Этим путем монарх может затормозить всякое доброе начинание. Как бы скверно министр ни управлял страной и какие бы злоупотребления он ни делал, народные представители не могут сместить его и заменить желательным для страны лицом. Для этого нужна воля монарха. Не все монархи и не всегда идут навстречу пожеланиям народа. Примеры этого мы видим в нашем дореволюционном прошлом. Далее, в конституционной монархии вождем армии является монарх и ему одному принадлежит право войны и мира. Он по своему произволу может объявить войну, не спрашивая мнения народа. Жизнь сотен тысяч оказывается в зависимости от воли одного человека.

Вообще в конституционной монархии права народа оказываются плохо защищенными. Страной правят большие и малые бюрократы. Назначаются они не народом, а монархом и его ставленниками. Не завися от народа и не отвечая перед ним, они не имеют побуждений, толкающих их работать на общее благо. Отсюда: взяточничество, хищничество, плохое исполнение своих обязанностей, плохая подготовка к своей службе; назначаются люди не по их заслугам, а по протекции и т.д. и т.д.

Короче говоря: хотя конституционная монархия и шаг вперед, по сравнению с неограниченной монархией, но все же она является формой правления, плохо защищающей интересы народа.

Отсюда понятно, почему она отживает свой век, почему народ в ростом силы и сознания постепенно стремится такой порядок заменить другим, более лучшим.

Третьей формой монархии является монархия парламентарная. В ней также власть делится между монархом и народным представительством. Но тогда как в конституционной монархии власть монарха гораздо обширнее прав парламента, здесь наоборот – власть народного представительства и фактически, и, пожалуй, юридически, более обширна, чем власть монарха. Известная поговорка: «Король царствует, но не управляет» вполне применима к парламентарной монархии. В ней судьбами страны заведует парламент. Управление также сосредоточено преимущественно в руках последнего. Таково общее и главное отличие парламентарной монархии от других видов последней.

Эта общая черта проявляется прежде всего в том, что в парламентарной монархии министры фактически намечаются самим народным представительством в лице большинства парламента. {243] Утверждение короля требуется лишь в качестве простой формальности. Этот факт весьма важен. Дело обычно происходит так. Палата депутатов делится на партии. Та партия, которой принадлежит большинство депутатов, обычно намечает своего сочлена в качестве главного министра. Король этому намеченному кандидату предлагает принять на себя пост главного министра и составить весь кабинет министров, т.е. пригласить в качестве остальных министров тех лиц – обычно из той же партии парламентского большинства, – кого главный министр пожелает. Приглашенные, раз они приняли предложенные им министерские портфели, становятся министрами и составляют все вместе единый согласованный и ответственный перед народом кабинет министров. Этот-то кабинет, составленный из членов парламентского большинства, и является вместе с парламентом, фактическим правительством страны, Король только утверждает для формы то, что делается этими министрами. Из сказанного видно, что здесь положение вещей иное, чем в конституционной монархии. Там министров по своему произволу назначает монарх, не спрашивая согласия народных представителей; здесь министры определяются самим парламентом из тех партий, которые составляют в парламенте большинство. В конституционной монархии они ответственны перед монархом, в парламентарной – перед парламентом. В первой – увольнение министров зависит исключительно от монарха, в парламентарной – от народного представительства. Ответственность министров здесь двоякая. Прежде всего всякий министр подлежит суду за какое-либо преступление. Но помимо этой общей ответственности, существующей и в конституционной монархии, есть иная, политическая ответственность министров в целом. Она состоит в том, что весь кабинет министров совокупно, как одно целое, отвечает перед парламентом за целесообразность мер каждого отдельного министра. Парламенту при этой форме правления обычно принадлежит право запросов к правительству. Министры обязаны давать ответы на каждый запрос. Если ответ правительства будет признан парламентом неудовлетворительным, министерство обязано немедленно подать в отставку. То же происходит и тогда, когда палата депутатов отвергает тот или иной законопроект, предлагаемый кабинетом министров. Короче говоря, всякое министерство в парламентарной монархии остается у власти лишь до тех пор, пока за ним имеется большинство палаты депутатов. Как только этого большинства у него нет, что выражается в форме признания большинством палаты той или иной меры правительства нецелесообразной или в форме отклонения министерского законопроекта, или в виде выражения недоверия палаты министерству – весь кабинет обязан подать в отставку и уступить место новому ми[244]нистерству, составляемому опять-таки из членов большинства палаты и опирающемуся на поддержку этого большинства.

Такова сущность политической ответственности министров и система назначения и увольнения их в парламентарной монархии. Как видим, роль короля здесь ничтожна. Назначает и увольняет министров фактически не король, но народное представительство. Этот порядок остроумно выразил отец нынешнего короля Бельгии в своем разговоре с императором Александром ill.

Рассказывают, что последний просил бельгийского короля указать ему, в чем заключаются положительные стороны парламентаризма. На этот вопрос бельгийский король коротко ответил: «Парламентаризм хорош тем, что когда у моего министра есть большинство в парламенте, я иду спокойно гулять. Если же этого большинства у него нет, я посылаю его гулять, т.е. он подает в отставку». Таково основное отличие парламентарной монархии от конституционной.

Парламент здесь не только законодательствует, но и управляет страной, прежде всего, тем, что он сам определяет состав министров и линию их политики, во-вторых, он же целиком ведает и всеми остальными отраслями управления, начиная с вопросов финансовых и кончая вопросами войны и мира. Без его участия, а тем более вопреки его воле, король не может совершить никакой важный государственный акт. Недалеко поэтому от истины изречение одного английского писателя, гласящее: «Парламент может все сделать. Он не может только превратить мужчину в женщину и женщину в мужчину».

Из сказанного ясно преимущество парламентской монархии перед конституционной. В первой народ, в лице своих представителей, имеет несравненно больше власти, чем во второй. В первой невозможны те злоупотребления монарха и его правительства, которые обычны в конституционной монархии. Здесь, при каждом расхождении воли короля с волей парламента, последний имеет в своих руках ряд мер, посредством которых он может добиться осуществления своего желания.

Мудрено ли поэтому, что ряд государств, перейдя от монархии неограниченной к монархии конституционной, не останавливаются на последней, а переходят к парламентарной монархии, как к более лучшей форме государственного устройства. В настоящее время лучшим образцом парламентарной монархии является Англия. -В этой стране путем постепенного развития утвердились описанные черты парламентаризма. [245]

Указывая в предыдущем на огромную власть парламента в таком государстве, нельзя не подчеркнуть, с другой стороны, и того, что кое-какое значение здесь все же продолжает сохранять и король. Отметим из его прав два права, часто встречающиеся в парламентарной монархии. Одно из них заключается в праве роспуска королем парламента и назначении новых выборов. В тех случаях, когда король и его министры предполагают, что их политика, несмотря на неодобрение ее парламентом, не расходится с мнением самого народа, король может распустить парламент и назначить новые выборы. Этот роспуск представляет как бы новый опрос страны: если последняя поддерживает мнение распущенного парламента, она снова выбирает тех же депутатов, если же страна согласна с мнением короля, – она выберет депутатами новых лиц, которые примыкают к политике короля. Таково это право монарха и таково его общественное значение.

Второе полномочие короля, встречающееся часто в конституционной, реже в парламентарной монархии, заключается в его праве накладывать свой запрет (вето) на тот или иной законопроект палаты. Для того, чтобы какое-либо требование народных представителей стало законом, юридически и здесь требуется согласие монарха. Но если бы монарх имел право без ограничения защищать законопроекты, то ни одно положение парламента не могло бы получить силу. Чтобы этого не случилось, жизнь установила правило, согласно которому монарх может ставить свое вето (запрет, несогласие) на тот или иной законопроект лишь ограниченное число раз, например, от одного до трех раз. Если, скажем, палата депутатов одобрит какой-либо проект, то король один раз может его остановить. Но если палата и второй раз снова одобрит его, он уже не может быть остановлен королем. Согласен последний или нет, законопроект все равно становится законом.

Такое правило, конечно, весьма важно. Если бы его не было, монарх по-прежнему мог бы тормозить всю работу народных представителей. Чтобы этого не случилось, жизнь и ввела такие ограничения.

Из сказанного видно, что лучшим видом монархического образа правления является так называемая парламентарная монархия.

Общее понятие о республике и главное отличие ее от монархии было дано выше. Мы видели, что республика («общее дело») в наше время означает народоправство, т.е. такую форму правления, где власть находится в руках самого народа и принадлежит исключительно ему самому. Ход истории человечества таков, что он постепенно переходит от неограниченной монархии к демократической республике. Не сразу люди пришли к сознанию необходимости и [246] полезности республиканско-демократического политического устройства. Начатки его были даны уже довольно давно, еще в XII и XIII веке, но окончательная идея народоправства создалась лишь в XVIII веке и выразилась в учении ряда мыслителей, главными из которых были Монтескье и Руссо. По мере развития человечества, число республиканских государств становится все больше и больше, и нет сомнения, что в конце концов все народы перейдут к этой форме государственного устройства.

Теперь мы имеем три основных вида демократической республики. Образцом первого вида является Швейцария, второго – Франция, третьего – Соединенные Штаты Северной Америки.

Для того, чтобы лучше ознакомиться с существующими формами республики, остановимся на каждом из указанных видов.

Начнем со Швейцарии. Швейцария является образцом так называемого непосредственного народоправства. Сущность непосредственной или прямой республики (народоправства) в отличие от посредственной или представительной заключается в том, что народ всю полноту власти оставляет в своих руках, а не передает ее своим представителям. В прямом народоправстве сам народ, в лице каждого гражданина, принимает непосредственное участие в законодательстве, управлении и отчасти в суде. В представительном же народоправстве участие народа во власти и управлении лишь косвенно: он по своей воле выбирает членов законодательной палаты и иногда – президента, но параллельно вершат дела государства уже эти выборные представители, а не сам народ непосредственно. Отсюда и название двух видов народоправства прямым и представительным.

В основе прямого народоправства лежит учение французского мыслителя Ж. Ж. Руссо. Верховная власть в обществе, по учению Руссо, может принадлежать лишь самому народу. Закон должен быть лишь выражением общей воли. И такой волей может быть лишь воля всего народа, а не отдельных представителей. Народ, как верховный властитель, может сказать: «Я желаю в данный момент того, чего какой-то человек желает или по крайней мере выдает за свою волю», но народ не может сказать: «То, чего пожелает этот человек завтра, будет и моим желанием», ибо было бы нелепо, чтобы воля связывала себя на будущее время. Если народ раз навсегда обещает повиноваться раз избранным им властителям, он закабаляет себя и уничтожает свое верховенство. Таковы основные мысли Руссо по этому вопросу. Смысл их тот, что полное народоправство должно быть непременно прямым, народ не может и не должен всю власть передавать представителям, а должен непосредственно участвовать в деле законодательства и управления. [247]

Эти-то мысли и легли в основу устройства Швейцарской республики. Основные черты политического устройства Швейцарии таковы. Она состоит из 22-х отдельных кантонов (округов). Каждый кантон представляет своего рода маленькое государство, самостоятельно решающее свои дела. Вопросы же, касающиеся всех кантонов, решаются уже правительством Швейцарского союза. Какие дела входят в ведение общешвейцарского правительства -– это подробно перечислено в основных законах Швейцарской республики. Это правительство носит название Швейцарского Федерального Собрания. Оно состоит из двух палат: 1) Национального Совета, образуемого из депутатов, выбранных всеобщим голосованием по одному человеку на двадцать тысяч жителей и 2) из Совета Штатов, состоящего из представителей отдельных кантонов по два человека на каждый кантон. Таковы две палаты Швейцарии, главной задачей которых является издание законов и управление страной. Так как сами палаты не могут, в виду их громоздкости, взять на себя управление целиком, во всей его технической сложности, то в качестве органа исполнительной власти выбирается здесь так называемый Федеральный Совет. Он состоит из семи членов, выбираемых на три года федеральным собранием, т.е. Советом Штатов и Национальным Советом. Эти-то семь лиц и составляют правительство, исполнительную власть в узком смысле. Их положение напоминает положение министров. То же Федеральное собрание выбирает из этих семи лиц президента и вице-президента республики на один год. Несмотря на громкий титул президента Швейцарского Союза, фактически этот председатель министров совсем не похож на президента Франции или Америки. Он просто главный министр-председатель, первый между равными семью лицами и только. Поэтому Швейцарию можно назвать республикой без президента. Вместо него здесь исполнительная власть находится в руках семи лиц и то не вполне. Все их распоряжения находятся под контролем народного представительства в лице Национального Совета и Совета Штатов. Последние могут отменить любой акт этих семи лиц, а равно предписать им исполнение того или иного постановления народных представителей. Из сказанного видно, что правительство Швейцарии является простым приказчиком, исполнителем воли народных представителей и только. Отсюда ясно, что при такой организации власти это правительство лишено возможности делать какие-либо злоупотребления и может оставаться у власти до тех пор, пока хорошо правит.

Но мало того, недаром же мы назвали Швейцарию прямым народоправством. Оно заключается в том, что в отдельных кантонах и в Швейцарском союзе власть не вся передана в руки народных пред[248]ставителей. Она оставлена в распоряжении самого народа, который своим непосредственным участием в управлении и законодательстве решает все важнейшие дела отдельного кантона и всей республики. В отдельных кантонах это прямое участие народа в управлении выражается в регулярно устраиваемых в определенное время общих мирских сходках, на которых выбранные для управления лица дают отчет самому народу, где народ сам решает все главные вопросы, принимает или отвергает законы, определяет величину податей и так далее. Таким образом выходит, что действительно весь народ непосредственно участвует в управлении страной; в вопросах же, касающихся всего Швейцарского союза, это прямое народоправство выражается: а) в праве запрета, в) референдума и народной инициативы.

Право запрета, или вето, состоит в том, что гражданам предоставляется в определенной форме и в определенный срок протестовать против закона, выработанного народными представителями. Последние могут издать такой закон, который идет вразрез с волей народа. Поэтому весьма важно, чтобы народ мог отвергнуть его, это и достигается путем права народа объявить свой протест против такого закона. Когда такой протест поступил – закон подвергается голосованию всего народа. И народ сам уже, смотря по большинству голосов, либо принимает, либо отвергает его. Такова сущность права народного «вето».

Однако за последнее время это право запрета, ввиду некоторых неудобств, стало заменяться другим правом, так называемым референдумом, т.е. опросом мнений всех граждан. При праве запрета («вето») решению народа подлежит уже готовый закон. Если народ отвергнет его, труды парламента при выработке закона могут пропасть даром. Чтобы этого не было, нашли более удобным подвергать решению народа не вполне выработанный закон. Опрос народа должен дать ответ, желает или не желает он издания такого закона. Если большинство граждан выскажется за издание его – закон будет выработан и издан. Если против – закон отвергается. Вместо идеи закона опросу народа может быть предложен и определенный законопроект по простому требованию определенного числа граждан. В некоторых кантонах такому опросу народа подвергается всякий закон, в других только наиболее важные. Эта идея подвергать народному рассмотрению всякий законопроект, выработанный парламентом, постепенно завоевывает все большую и большую симпатию.

Наконец, прямое участие народа в управлении проявляется в праве народа на законодательный почин. Суть его заключается в том, что если определенное число граждан находит необходимым [249] издание какого-либо закона, то они имеют право вносить свое предложение, а иногда и прямо законопроект, в законодательные учреждения. Последние рассматривают предложение и либо издают такой закон, либо, при их несогласии, должны передать решение вопроса о желательности такого закона народу. Воля последнего решает дело.

Таковы основные формы прямого народоправства в Швейцарской республике и таковы главные черты устройства последней. Из сказанного ясно, что одна общая мысль проходит через все государственные порядки Швейцарии. Эта мысль гласит: «Верховный правитель – народ. Все для блага народа и все через народ». Здесь действительно вся власть остается в руках народа. Правители – только простые приказчики народных представителей и народа. Мало того: если народные представители обладают очень ограниченной властью, стоят под контролем народа, могут быть до срока смещены народом и помимо воли последнего, или вопреки его воле, не могут издать никакого закона, вредного и нежелательного народу.

Такова форма непосредственной народной республики.

Второй образец республики дает Франция. Французская республика может быть названа республикой парламентарной. Основные черты ее устройства таковы. Законодательная власть во Франции сосредоточена в парламенте, состоящем из сената и палаты депутатов. Исполнительная власть находится в руках президента Франции, избираемого на семь лет, в соединенном заседании палаты депутатов и сената. Кабинет министров, как и в парламентарной монархии, составляется из членов партии, составляющей большинство в палате депутатов. Подобно монарху в парламентарной монархии, президент поручает составить кабинет министров наиболее влиятельному члену из партии парламентского большинства. Министерство, остается у власти только до тех пор, пока за ним есть большинство в парламенте. Если последнего нет – оно уходит в отставку. Таков порядок назначения и увольнения министров. Как видим, здесь решающей силой является палата депутатов.

Что касается положения президента и его отличия от положения монарха, то основные различия были указаны выше. Президент считается главой государства, через него идут сношения с другими государствами. Он считается неприкосновенным, но за измену подлежит суду. Ему принадлежит ряд прав в области управления, суда и законодательства. Не перечисляя их, можно сказать в общем, что полномочия его достаточно обширны и весьма похожи на права монарха при парламентаризме. Но фактически при парламентарных порядках и большой власти палаты депутатов значение и могуще[250]ство президента Франции значительно меньше, чем может показать» ся на основании статей закона.

Таково вкратце политическое устройство французской республики. И здесь в основе его лежит та мысль, что высшим властелином является сам народ. Но вместо того, чтобы выразиться в форме прямого народоправства, как в Швейцарии, эта мысль, в силу ряда условий, в частности – гораздо большего объема Франции, по сравнению с Швейцарией, в ней осуществилась в виде республики, построенной на начале парламентаризма.

Третьей большой республикой являются Соединенные Штаты Северной Америки. Эта великая страна народоправства является образцом республики, построенной на разделении властей. В основу ее устройства положены идеи Монтескье и американских федералистов о разделении властей. «Власти» здесь оказываются действительно разделенными друг от друга. Законодательная власть вручена народным представителям верхней и нижней палаты, судебная – судебным органам, исполнительная – президенту. Каждая из этих властей независима друг от друга и может затормозить в той или иной форме действия остальных.

Президент Американской республики выбирается не народными представителями, как во Франции, а прямо народом, путем двустепенного голосования. Этим подчеркивается его равноправность с народными представителями. В противном случае он, как глава исполнительной власти, поставлен был бы в зависимость от законодательной власти. В тех же целях разделения властей и министры, как высшие представители исполнительной власти в Северо-Американской республике, определяются и назначаются не парламентом, а президентом и ответственны они только перед последним. Таким образом, исполнительная власть, в лице президента, здесь независима от законодательной. Но зато и законодательная власть, в лице верхней и нижней палаты, независима от президента. Хотя президент имеет право делать народным представителям те или иные законодательные предложения, может даже поставить свой запрет на законопроекте, принятом народными представителями, но, во-первых, принятие предложений президента не обязательно для палаты депутатов, во-вторых, если две трети народных представителей второй раз выскажутся за законопроект, опротестованный президентом, этот законопроект становится законом без согласия последнего. Та же независимость законодательной власти от исполнительной проявляется и в акте ответственности президента перед народными представителями. За измену, взяточничество и другие важные преступления президент может быть отдан под суд нижней палатой и судим верхней палатой депутатов. Наконец, и судебная [251] власть здесь независима от законодательной и исполнительной. Эта независимость судебной власти проявляется, во-первых, в несменяемости судей. Ни президент, ни палата депутатов не могут уволить судью иначе, как за преступления, доказанные и подтвержденные судебным приговором; во-вторых, та же независимость суда проявляется в том, что высший суд Соединенных Штатов имеет право объявить незаконным то или иное постановление законодательных палат, раз оно несогласно с основными законами этой республики. Это право суда основывается на предположении, что «суд является живым голосом конституции».

Все сказанное ясно подтверждает, что политическое устройство Сев.-Амер. Соедин. Штатов действительно основано на мысли о разделении властей; понятным делается также, почему власть здесь распределена таким, а не иным образом. Устройство американской республики направлено на то, чтобы не дать какой-либо одной власти усилиться чрезмерно и таким образом угрожать свободе народа и его правам. В виду этого все власти независимы друг от друга и в случае нарушения свободы одною властью остальные две всегда имеют возможность пресечь это нарушение и защитить нарушаемую свободу.

При таком устройстве, а также в силу особых условий жизни великой республики, не является опасной для нее и та власть, которою наделен президент. Не перечисляя прав последнего, можно сказать, что объем власти президента здесь так велик, что ему мог бы позавидовать любой конституционный монарх. Однако условия американской жизни исключают всякую возможность для президента стать диктатором и угрожать свободе народа. Немало этому способствует и высокое политическое воспитание американских граждан и чувство ответственности перед страной, присущее президентам этой республики.

Особым типом республики является Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика.

Как правильно отмечают ее составители, конституция этой республики представляет конституцию общества, находящегося в состоянии гражданской войны одного класса с другим.

По заданию эта конституция направлена на обеспечение диктатуры трудовых классов крестьян и рабочих над классами нетрудовыми. Из этого задания вытекают все ее характерные черты, делающие ее явлением своеобразным, не совпадающим ни с одним видом республиканской конституции. Она не является республикой прямого народоправства. Во-первых, значительная часть граждан, признанных принадлежащими к нетрудовым классам, и юридически [252] и фактически не могут принимать участия в управлении: они лишены и активного, и пассивного избирательного права.

Во-вторых, выборы членов «высшей власти» Советской Республики – Всероссийского Съезда Советов, – не прямые, а многостепенные; их выбирает не прямо население, а Советы – городские и сельские. Городские Советы сами посылают представителя на Всероссийский Съезд Советов, (по 1 депутату на 25.000 избирателей), сельские же советы сначала выбирают представителей на уездные съезды, уездные – на губернские и только последние выбирают членов Всероссийского Съезда Советов (по 1 депутату на 125.000 жителей).

Отсюда видно, что избрание здесь членов «высшей власти» не только не прямое, но и неравное: одни граждане вовсе лишены избирательного права, другие, имеющие его, имеют неравный голос: жители городов посылают 1 депутата на 25.000 избирателей, жители сел и деревень на 125.000 жителей.

Само построение органов власти здесь весьма своеобразно. Его основной характерной чертой, как было выше указано, служит отрицание разделения властей.

Высшей властью признается Всероссийский Съезд Советов. Он является властью верховной и учредительной: только он может изменить конституцию, только он может утвердить мирные договоры с иностранными государствами.

Его заместителем является Центральный Исполнительный Комитет. При отсутствии Съезда Советов его функции переходят к последнему. Ц. И. К. преимущественно орган законодательной власти, но наряду с ней он имеет функции и судебной и исполнительной власти. Ц. И. К. выбирается не прямо народом, а Всероссийским Съездом Советов.

Кроме Ц. И. К. функции законодательной и исполнительной власти принадлежат и Совету Народи. Комиссаров, в особенности, в случаях, «требующих неотложного исполнения». В других случаях свои декреты «Совнарком» представляет на утверждение Ц. И. Комитета. Назначается и смещается он Ц. И. Комитетом.

Судебные функции принадлежат судебным учреждениям, во главе с «Верховным Судебным Контролем». Но и решения суда могут быть отменены «Верховным Судебным Контролем», а решения последнего – органами законодательной власти. Суд, в частности, единый кассационный суд назначается и смещается Ц. И. Комитетом.

Такова организация верховных органов государственной власти.

По тому же типу, приблизительно, построена организация власти в губернии (Губ. Съезд Советов, Губ. И. Комитет), в уезде и в во[253]лости. Система советов проникает все государство и дает в итоге целое пирамидальное здание Советов, «Исполкомов» и «Совнаркомов», возглавляемое Всероссийским Съездом Советов, Ц. И. Комитетом и Всероссийским Съездом Народных Комиссаров.

Фактическая же картина организации советской власти еще сложнее. Сложнее потому, что острая гражданская война, не успевшие еще осесть нормы вызывают к жизни множество комиссаров с «чрезвычайными полномочиями» и обилие всевозможных чрезвычайных комиссий. В итоге, картина органов власти и объем прав и обязанностей каждой из них до того запутывается, что нередко вызывает нарекания и протесты самих представителей власти. Далее, практика нередко расходится с конституцией или, наоборот, гипертрофирует ее черты и в итоге дает картину, отличную от той, которая получается на основании изучения одной конституции. Во-первых, фактически до сих пор неизвестно, кто пользуется избирательным правом: лица, согласно духу и букве конституции имеющие такое право, им не пользуются. Во-вторых, необходимой при выборной кампании свободы агитации и пропаганды нет. В-третьих, в ряде случаев упразднено право тайного голосования и введено, вопреки иногда желанию избирателей, голосование открытое. В-четвертых, в случае избрания кандидата, почему-либо неугодного представителям правящей партии, выборы кассируются и назначаются новые, пока не пройдет кандидат, поддерживаемый правительством. В-пятых, Советы, в силу каких-либо причин, имеющие большее число членов не коммунистов, распускаются и заменяются новыми.

Такая практика, диктуемая интересами принудительного насаждения коммунизма, состоянием гражданской войны и курсом на мировую революцию, грозит превращением республики диктатуры трудовых классов в республику диктатуры партии – коммунистов. Диктатура трудящихся нередко превращается вопреки букве и духу конституции Р. С. Ф. С. Р. в диктатуру над трудящимися. Многостепенность выборов, терроризирование избирателей, отсутствие тайного голосования, кассация неугодных власти выборов, устранение лиц, имеющих по конституции избирательное право, от участия в выборах, неравенство голосов, фактическое отсутствие свободы мысли, слова, печати, собраний и т.п. – все это способствует такому результату и грозит на практике опасностью замены диктатуры трудового народа диктатурой правительственной власти и ее агентов.

Нет сомнения, что многие из этих явлений с водворением мирного порядка исчезнут. Но пока что они существуют, и их существова[254]ние не может не констатировать всякий беспристрастный исследователь.

Таковы, в основных чертах, четыре главных вида республиканского устройства государства, существующие в наше время. Как видим, различие между ними очень значительно. Но одна и та же мысль лежит в основе каждой из описанных республик, а именно: «властвование народа для блага народа и через народ».

Не во всех республиках эта мысль осуществляется в одинаковой мере. Причина тому не только характер конституции государства, но и характер и культурность самого народа. Можно написать прекрасную конституцию, но если народ темен, дик, не умеет и не хочет отстаивать свои права, прекрасная конституция его не спасет. Она будет существовать на бумаге, а в жизни воцарится деспотизм, тирания, бесправие, рабство. И обратно, если народ культурен, умеет и хочет бороться за свои права, у такого народа, весьма плохая на бумаге, конституция выльется на практике в формы свободного правового, отвечающего интересам народа республиканского устройства. Пример тому – Англия. Это, пожалуй, одно из наиболее свободных государств, обладающих весьма устарелой на бумаге конституцией. Но устарелость и несовершенство последней не мешает ей быть одним из наиболее передовых государств.

Нет сомнения, что в каждой из указанных республик есть еще много несовершенств и недостатков, но в народоправствах не закрыты пути для уничтожения этих последних. И, действительно, с каждым годом эти улучшения растут и недостатки устраняются.

Политическая организация государства характеризуется не только описанными формами правления, но и рядом других признаков. Из последних упомянем признак единого и сложного государства. Примером первого может служить Франция. Она не только юридически, но и фактически составляет единое государство. Отличны от нее такие государства, как Германия, Швейцария, Австрия, Сев.-Амер. Соед. Штаты.

Последние принадлежат к типу сложных государственных соединений, образованных путем слияния нескольких простых государств в одно государство. Так, Швейцария состоит из ряда кантонов, Соединенные Штаты Сев. Америки – из ряда штатов. Эти два сложных государства представляют федерацию, т.е. объединение нескольких самостоятельных государств в одно новое союзное государство с общефедеральной суверенной властью. Входящие в состав федерации государства не суверенны, а подчинены общей общефедеративной власти и юридически уже не являются государствами. Германия представляет сложное государство, составленное из ряда простых государств, по своему типу весьма близкое к федерации. [255] Она обладает общей союзной суверенной властью. Что касается суверенитета образующих ее простых государств, то одни признают его существующим, другие – отрицают. Более правильным должно считаться последнее решение, ибо раз над властью каждого из этих государств стоит суверенная власть германской империи, то власть их уже не верховная, не суверенная власть. А общества, не обладающие такой властью, не являются государством.

Австро-Венгрия не может служить примером сложного государства, объединенного реальной идеей, т.е. тем лишь, что связанные здесь государства – Австрия и Венгрия – имеют одного монарха. Эта связь менее прочная, чем связь федеративная. Здесь каждое из государств не теряет своего суверенитета и остается вполне самостоятельным государством.

Из этого краткого очерка государства и его правовой организации мы видим, что в эпоху государственной реформы общества основные функции права – распределительная и организационная – выявились отчетливо. В государстве нашего времени распределение прав и обязанностей доведено до большей точности, ясности и детальности, институты суда, власти и законодательства имеют отчетливые очертания, круг их деятельности строго определен и т.д. Само право продвинулось вперед в своем развитии: и технически, и по содержанию. Технически прогресс его состоял, с одной стороны, в проявлении точно определенных признаков закона, в установлении порядка его издания, в организации специальных законодательных органов, в кодификации и инкорпорации законов, в делении их на гражданские, уголовные, государственные и т.д. и т.д.

Прогресс права по содержанию за время государственной жизни выразился в колоссальных изменениях содержания и характера правовых норм, в улучшении и приближении их к праву идеального общества. [...]

 

Печатается по: Хропанюк В. Н. Теория государства и права. Хрестоматия. Учебное пособие. – М., 1998, – 944 с. (Красным шрифтом в квадратных скобках обозначается начало текста на следующей  странице печатного оригинала данного издания)