Учреждение в системе государственной власти Российской Федерации поста президента значительно усилило внимание в нашем обществе к институту президентства в различных политических системах. Введение этого института открыло новый этап в развитии российской государственности. Между тем, из 183 стран, входивших в начале 1993 г. в ООН, более 130 имеют в своем государственном устройстве пост президента. С одной стороны, эта цифра отражает масштабность распространения президентства в современном мире, но с другой – важно отметить, что в разных странах президенты имеют разный объем полномочий.

США стали первой страной в мире, где возникла должность президента, объединившая в одном лице главу государства и главу правительства. Кроме того, именно в США зародился институт президентства как один из важнейших институтов политической системы. В отличие от других государств того времени, где исполнительная власть повсеместно имела монархический, наследственный характер, в США главу государства стали избирать в ходе всеобщих выборов.

Первыми же европейскими странами, где была введена должность президента как главы государства, стали в 1848 году две республики – Франция и Швейцария. Помимо них, другие государства Европы (не говоря уже об Азии и Африке) до конца XIX в. оставались монархиями.

В XX веке такие грандиозные по своим масштабам потрясения, как революции, мировые войны, распад колониальных империй, привели к образованию множества новых независимых государств. Далеко не все они стали президентскими республиками, но в подавляющем их большинстве был учрежден пост президента страны.

Фундаментальные изменения, происходящие на мировой арене с конца 1980-х гг. стимулировали дальнейшее распространение института президентства. Почти во всех бывших республиках СССР, республиках бывшей СФРЮ (за исключением Боснии и Герцеговины), а также в Чехии и Словакии был учрежден президентский пост. Этот же пост ввела у себя Монголия. Сегодня президентство – неотъемлемый элемент политических систем многих стран Европы, Азии, Африки, Северной и Южной Америки. В то же время каждая страна сама определяет, какую роль должен играть президент в ее политической жизни. В России президентский пост был введен в 1992 году.

Помимо определения правового статуса президента как главы государства или как главы высшей исполнительной власти, многие конституции содержат ряд общественно важных морально-политических и гражданских обязательств, которым должен следовать президент на протяжении всего срока своих полномочий. Прежде всего от него требуется, чтобы во всех своих действиях он неуклонно соблюдал Конституцию и другие законы своей страны.

Конституционные нормы многих стран предусматривают, что президент в своей деятельности должен не защищать интересы каких-то отдельных социальных групп и слоев, а добиваться достижения блага всего общества.

Такого рода обязательства и официально установленные стандарты деятельности президента направлены на всемерное укрепление авторитета и достоинства поста главы государства.

Полномочия президента при президентской, полупрезидентской и парламентарной республиках. Как уже отмечалось, институт президентства зародился в США. Введя у себя пост президента, “отцы-основатели” заложили фундамент для формирования модели, которую можно с уверенностью назвать американской моделью президентства.

Американская модель президентства отличается своей рациональностью: в ней отсутствует присущий ряду других стран дуализм исполнительной власти, при котором президент и премьер-министр часто соперничают за преобладающее влияние на правительственную политику. Кроме того, эта модель доказала свою высокую степень устойчивости с точки зрения преемственности президентской власти. За всю историю США, несмотря на различные политические и экономические кризисы, войны и другие потрясения, президентские выборы в этой стране ни разу не были отменены или перенесены и всегда проводились в установленные Конституцией США сроки.

Президентская модель, сформировавшаяся в США, по многим своим атрибутам была внедрена и в ряде стран Латинской Америки, Азии и Африки. Афро-азиатская модель, однако (за редким исключением) отличается большим авторитаризмом, нередко принимающим формы откровенно тоталитарного режима. Конституционно парламенты не защищены от произвола правящего президента и могут быть распущены по его указанию. Судебная власть, также как и законодательная, сильно зависит от президента, который лично назначает судей и контролирует их деятельность.

При характеристике президентской власти в Азии и Африке необходимо отметить, что в ряде стран на этих континентах (Индии, Израиле, Ливане) возникли такие системы президентского правления, которые более соответствуют европейской модели президентства.

В Западной Европе возобладал не американский и тем более не афро-азиатский вариант президентской власти. Здесь сформировалась сугубо европейская модель в форме или полупрезидентской, или парламентарной системы правления.

Обе эти системы предполагают более ограниченные прерогативы президента, чем при американской, латиноамериканской и афро-азиатской моделях президентской власти. При полупрезидентской модели президент – глава государства, но он, как правило, не является главой правительства и не занимает пост премьер-министра.

В условиях полупрезидентской республики президент по должности является верховным главнокомандующим вооруженными силами. Кроме того, ему принадлежит ведущая роль в определении и проведении внешней политики. Если же ко всем этим полномочиям добавить также право президента при определенных условиях вводить чрезвычайное положение в стране, а также право проводить по своей инициативе общенародный референдум, то можно с полным основанием утверждать, что президент и в полупрезидентской республике – влиятельная и активная сила, способная оказывать значительное воздействие на государственную политику.

Важным ограничителем президентской власти в ее полупрезидентском варианте служит также то, что правительство ответственно не перед президентом, а перед парламентом.

Правительство при полупрезидентской системе правления обладает большой независимостью от президента, поскольку оно опирается на парламентское большинство. В итоге премьер оппозиционной президенту партии не подчинен президенту, и глава государства может оказаться в роли “генерала без армии”. В то же время президент, хотя и не ответственен за действия правительства, но обладает целым набором прерогатив по воздействию на правительственную политику. Такое сочетание президентской и парламентской систем управления и образует полупрезидентскую модель.

Полупрезидентская модель государственной власти получила свое наибольшее воплощение в конституционном устройстве V Республики во Франции. В настоящее время с определенными вариантами эта модель присутствует в ряде других стран, включая также недавно возникшие государства, фундаментально реформировавшие свои политические системы.

При парламентарной системе государственного управления, предусматривающей наличие поста президента, последний является конституционным главой государства. Это означает, что правительство и его деятельность практически выведены из сферы прерогатив президента. Премьер и его правительство подотчетны высшему законодательному органу и могут быть уволены парламентом в отставку в случае вынесения им вотума недоверия. Президент же в условиях парламентарного правления не ответственен за действия правительства и остается надпартийной фигурой, гарантом правопорядка, олицетворением незыблемости конституционного строя.

В современной мировой практике существуют два основных типа президентских выборов – прямые и непрямые. В свою очередь прямые президентские выборы могут происходить или в виде всеобщих выборов, или в виде референдумов. Непрямые выборы президента проводятся в трех видах: 1) парламентом; 2) парламентом и представителями штатов, провинций, различных общественно-политических сил; 3) коллегией выборщиков.

Выборы президента на всеобщих прямых выборах носят демократический характер и предоставляют избирателям реальную возможность выбора только тогда, когда не одна, а по крайней мере несколько политических сил в той или иной стране имеют более или менее равные условия для участия в предвыборной борьбе.

Президент РФ избирается на 4 года гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ст. 81 Конституции РФ).

Большинство кандидатов на президентских выборах в различных странах являются или лидерами партий, или их представителями. Именно они располагают самыми реальными шансами победить на выборах, поскольку ведущие партии оказывают доминирующее влияние на избирателей. В то же время степень демократичности той или иной избирательной системы в значительной степени измеряется и наличием (или отсутствием) узаконенной правовой возможности для выдвижения и самовыдвижения независимых кандидатов, не связанных ни с какой партией. При авторитарных президентских режимах такая возможность практически исключена, однако в демократических странах независимые кандидаты вполне могут активно участвовать в президентских выборах.

Во многих странах всеобщие и прямые президентские выборы могут проводиться в один и в два тура. Для того, чтобы быть избранным президентом после первого тура в Австрии и Финляндии, кандидату достаточно набрать более половины голосов всех участвовавших в голосовании избирателей, а во Франции требуется абсолютное большинство поданных голосов. Если же ни один из кандидатов не получает предусмотренного Основным законом числа голосов в первом туре, то тогда проводится второй тур президентских выборов, в котором участвуют два кандидата, набравшие наибольшее количество голосов в первом туре. Победитель второго тура и становится президентом страны.

Система относительного большинства неоднократно порождала в США ситуацию, при которой на пост президента избирался кандидат, получивший меньше половины голосов избирателей страны.

Что касается распространенной во многих европейских странах процедуры избрания президента депутатами парламента, то она более или менее одинакова везде. Например, в Италии президент избирается на совместном заседании обеих палат парламента. В настоящее время в конституциях многих стран содержатся статьи о сроках президентских полномочий. Наибольшее распространение получили сроки в 4 или 5 лет, а в ряде стран президент находится у власти не менее 6 или 7 лет. Своего рода крайностями в этой амплитуде президентских сроков является избрание президента на 1 год и пожизненное пребывание в должности президента.

Существуют конституционные и политические нормы для кандидата в президенты. Конституции практически всех стран требуют, чтобы кандидат в президенты в обязательном порядке был гражданином своей страны. При этом в некоторых странах обязателен тот или иной ценз оседлости. Так, кандидат в президенты США должен проживать на территории страны не менее 14 лет. Однако в соседней с США Мексике для кандидата в президенты требуется всего лишь проживание в стране в течение одного года, предшествующего дню выборов.

Среди требований, предъявляемых к кандидатам в президенты за рубежом, немаловажную роль играет их принадлежность к религии. В большинстве стран Запада и Востока президенты – верующие люди.

После подведения итогов президентских выборов и официального объявления об их результатах в президентских республиках наступает период, в течение которого происходит завершение работы правительства прежнего президента, а избранный президент готовится к вступлению в должность. Этот период может быть сравнительно коротким – от 1 месяца в Никарагуа и до 2 месяцев в Венесуэле – или достаточно продолжительным, длящимся 3 месяца – в США.

Избранный президент на всем протяжении переходного периода не имеет никаких полномочий главы государства и правительства, но он вправе официально объявить о своих кандидатурах на посты министров, руководителей других ведомств и сотрудников аппарата. Обычно ко дню инаугурации новый президент завершает формирование своего кабинета, и таким образом, в момент передачи полномочий от одного президента к другому новое правительство готово приступить к руководству федеральным аппаратом исполнительной власти.

В ходе процедуры инаугурации в США рядом с новым президентом находится уходящий в отставку президент, что символизирует преемственность президентской власти и приверженность всех партий и политических лидеров конституционным основам политической системы страны. Легитимность процесса передачи власти и наделения нового президента всей полнотой прерогатив главы государства и правительства воплощается в том, что присягу вступающего в должность президента принимает председатель Верховного суда США.

Прежде всего отметим, что в целом ряде стран президент является одновременно главой правящей партии. Такое соединение государственной и партийной власти в одном лице особенно характерно для афро-азиатской модели президентства.

В силу специфики партийной системы в США президент этой страны может быть номинальным или реальным лидером своей партии, но он никогда не возглавляет лично ее руководящий партийный аппарат. К тому же возможности последнего обеспечивать единую партийную дисциплину и поддержку президента весьма ограничены. Конечно, каждый президент США стремится заручиться поддержкой ведущих лидеров своей партии, но при этом у него нет никаких уставных партийно-административных рычагов воздействия на них, тем более, что у республиканцев и у демократов нет партийного устава. Президент может только просить и убеждать своих коллег по партии идти с ними на компромиссы и политические сделки. Поскольку президент – глава федеральной исполнительной власти, у него есть весьма эффективный набор средств воздействия на тех, в чьей поддержке он нуждается. Однако часто всех этих средств политического прессинга не хватает для того, чтобы склонить на сторону президента конгрессмена или сенатора из собственной партии.

Президент и госаппарат. Роль, место и полномочия президента в управлении госаппаратом определяются той или иной системой государственной власти. Как уже отмечалось, при президентской системе президент является главой исполнительной власти, который непосредственно или через назначаемого им главу кабинета министров руководит правительством. При полупрезидентской системе президент обладает полномочиями, позволяющими ему оказывать воздействие на деятельность правительства, но самим правительством руководит премьер-министр. В условиях парламентской системы президент фактически не имеет права вмешиваться в деятельность правительства.

При американской модели президентства президент США, будучи главой правительства, лично ответственен за действия высшей исполнительной власти. Он обладает всей полнотой полномочий в руководстве федеральным правительством – от назначений на правительственные посты до единоличного принятия правительственных решений. Сам президент не в состоянии лично руководить огромным бюрократическим аппаратом правительства, и он осуществляет общий контроль, делегируя значительную часть своих полномочий различным должностным лицам. Кабинет министров имеет статус совещательного органа при президенте, и его решения не подлежат обсуждению в процессе разработки и осуществления правительственной политики. Если кто-то из членов правительства и других ведомств федеральной исполнительной власти не согласен с политикой президента, то он сам подает в отставку или президент увольняет его. В общей сложности из примерно 11 тысяч руководящих лиц в исполнительном аппарате федерального правительства президент США лично назначает около 1000 человек. Почти все они подлежат утверждению сенатом Конгресса США. Лишь состав сотрудников президентского аппарата в Белом доме американский президент имеет право формировать по собственному усмотрению, без какого либо согласования с Конгрессом.

Что касается назначений министров и других высших правительственных руководителей, то во всех странах с полупрезидентской и парламентской системами правления это право президента может быть реализовано только по согласованию с премьер-министром.

Объем полномочий президента, касающихся увольнения членов правительства и других должностных лиц в аппарате исполнительной власти, соответствует объему президентских полномочий в сфере назначений на правительственные должности. Так, при президентской системе власти глава государства и правительства обладает не только правом назначения, но и правом увольнения членов своей администрации. Это право президента носит дискретный характер, т.е. оно принадлежит всецело главе исполнительной власти, и, в данном случае, также жестко действует принцип разделения властей применительно к президентской системе правления.

Правовые основы взаимоотношений президента и парламента. Во взаимоотношениях между президентами и парламентами определяющую роль играет тип системы государственного правления. При президентской системе в ее демократическом варианте глава государства и правительства непосредственно вовлечен в целый комплекс взаимоотношений с высшим законодательным органом. Полупрезидентская модель с одной стороны, ограничивает прерогативы президента в законодательном процессе, но с другой – наделяет его полномочиями по роспуску парламента. В условиях парламентарной системы президент может оказать лишь опосредованное воздействие на деятельность парламента.

Характеризуя полномочия президента, часто упоминают о его активной роли в процессе формирования законодательства. Возникает вопрос: насколько такие утверждения соответствуют прерогативам президента как главы исполнительной власти.

В большинстве полупрезидентских республик президенты также не имеют такого права. Характерным для этой системы правления является следующая конституционная норма, действующая во Франции: “Законодательная инициатива принадлежит Премьер-министру и членам Парламента. Получив из парламента закон на подпись, президент может утвердить или не утвердить его, если он имеет право вето. В ФРГ президент такого права не имеет и он обязан утверждать все законы, принятые парламентом и представленные ему на подпись канцлером, возглавляющим правительство. В то же время конституции президентских, полупрезидентских и даже некоторых парламентарных республик наделяют президента правом вето. Помимо права вето президенты в ряде европейских стран имеют также право запрашивать высшие органы конституционного надзора о конституционности того или иного закона, принятого парламентом и направленного на подпись главе государства. Таким правом обладают, в частности, президенты в некоторых полупрезидентских республиках – Франции, Польше, Румынии.

Законодательный процесс включает в себя не только принятие парламентом законов, но и издание исполнительной властью указов, декретов, постановлений, имеющих силу закона. Объем этого права президента и условия его осуществления во многом зависят от типа политического режима.

Право президента на созыв и роспуск парламента. Во многих странах сложилась политическая традиция, ставшая конституционной нормой, согласно которой очередную сессию парламента открывает глава государства, т.е. президент или монарх. Этот акт символизирует легитимность высшего представительного органа и взаимодействие законодательной и исполнительной властей. Кроме того, президент имеет право на созыв внеочередной (чрезвычайной) сессии парламента. Этим правом обладает президент во многих странах при всех системах правления, начиная от президентской и кончая парламентской. Важно отметить, что данное полномочие является дискретным, т.е. президент может по своему усмотрению принять такое решение без каких-либо согласований с правительством или руководством парламента.

Парламентаризм предполагает не только неприкосновенность парламента как высшего законодательного и представительного органа, но и право исполнительной власти на его роспуск. В том случае, если это право осуществляется в строгих правовых рамках и за роспуском парламента незамедлительно следуют новые парламентские выборы, сам по себе роспуск не подрывает правового статуса этого политического института. В современной практике парламентаризма исполнительная власть довольно часто прибегает к своему праву роспуска парламента, что ведет к внеочередным парламентским выборам и избранию парламента нового состава.

Основную форму коммуникаций президента Франции и парламента определяет ст. 18 Конституции “Президент Республики сносится с обеими палатами Парламента посредством посланий, которые зачитываются от его имени и не сопровождаются обсуждением”. Таким образом, в отличие от президента США, который лично зачитывает в Конгрессе свои ежегодные послания “О состоянии Союза”, а также время от времени выступает перед законодателями на совместном заседании палат, президент Франции практически не появляется в стенах парламента. Он лишь направляет туда свои послания, которые оглашаются его представителями и не становятся предметом немедленных парламентских дебатов. Вообще во Франции, как и в других полупрезидентских и тем более парламентарных республиках, ответственность за действия высшей исполнительной власти несет перед парламентом преимущественно кабинет министров и его глава, а не президент. В силу этого президент Франции, по крайней мере, внешне не проявляет такой активности во взаимоотношениях с законодателями, как это свойственно президенту США.

Парламентский контроль над деятельностью президента. Особенно эффективно свои контрольные прерогативы в отношении исполнительной власти осуществляет в условиях президентской республики Конгресс Соединенных Штатов Америки. Американские законодатели в значительной степени контролируют кадровую политику президента, поскольку без санкции сената Конгресса США ни один из президентских назначенцев на правительственные посты не может вступить в свою должность. Еще более эффективным средством контроля в руках Конгресса стало его конституционное полномочие утверждать госбюджет, проект которого предлагается президентом.

Важным полномочием Конгресса в отношении федеральной исполнительной власти в США является также право законодателей запрашивать и получать от правительства информацию о ее деятельности. Контроль Конгресса США над Федеральным правительством осуществляется также и в виде расследований, которые время от времени проводят различные комитеты Конгресса в отношении органов исполнительной власти.

Контрольные функции Конгресса над деятельностью президента включают в себя и применение такой крайней меры, как отрешение главы государства и правительства посредством процедуры импичмента.

Внешнеполитические прерогативы президента. Сфера внешней политики принадлежит к числу важнейших направлений в деятельности государства, и закономерно, что в ней роль главы государства особенно значительна. Уже по своему конституционному статусу президент является главным представителем государства в сфере международных отношений и наделен соответствующими полномочиями. В условиях разделения властей формирование внешней политики осуществляется и законодательной, и исполнительной властями; и все же инициатива здесь в большинстве случаев принадлежит исполнительной власти.

Показательно, что глава государства располагает важными внешнеполитическими прерогативами не только при президентской системе. В условиях полупрезидентской, а также парламентарной систем правления, при которых функции президента во внутренней политике государства весьма ограничены, его внешнеполитические прерогативы достаточно обширны.

Глава XXIX.

Основные понятия: президент, президентская система, институт президентства, полномочия президента, система президентских выборов.

1. Когда возник институт президентства? Какова его современная политическая география?

2. Кого и как избирают в президенты?

3. Сравните президентские системы США, Франции, России.

4. Проанализируйте правовые основы взаимоотношений президента и парламента.

5. Составьте схему: “Структура президентской власти в России”.