 |
 |
|
|
|
 ПОЛИТИЧЕСКАЯ ВЛАСТЬ |
|
|
|
|
|
|
|
|
ПОЛИТИЧЕСКАЯ ВЛАСТЬ |
|
Красным шрифтом в квадратных скобках обозначается конец текста на соответствующей странице печатного оригинала данного издания
ГЛАВА ХIV.
ПОЛИТИЧЕСКОЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО
1. Место и роль политического представительства в системе политических отношений
Феномен представительства существует на протяжении всех этапов развития человеческого общества, имеет место во всех сферах социальной жизни и на всех уровнях ее организации. Особое место в общественной организации принадлежит политическому представительству. Как показывает социальный опыт, прямое политическое участие людей возможно в небольших общинах, где решения принимаются на собраниях большинством голосов. Самоуправление не может осуществляться отсутствующими и требует физического присутствия участников – плебисцита. Плебисцит как форма выражения и осуществления власти сохранялся во все времена в небольших социальных образованиях. Политические решения на них принимаются непосредственно участниками плебисцита. В современных государствах получили распространение многие формы плебисцита: собрания, сходы, митинги, манифестации и т.д. Развитие средств коммуникации привело к рождению такого института непосредственного участия в принятии важнейших политических решений как референдум.
Однако в современном государстве и его политических институтах наибольшее распространение получили опосредованные формы реализации властных полномочий, при которых один политический субъект, выполняет роль представителя другого политического субъекта. История политических отношений показывает, что властвующий субъект крайне редко выступает от своего имени (“Государство это – я”, – Людовик ХIV). Как правило, он считает себя или является фактически представителем других политических сил (государства или его института, нации, класса, сословия, политической партии, населения определенной территории т. д.). Отношения, возникающие между этими субъектами, позволяющие выступать одному из них в качестве представителя другого (других), т.е. осуществлять от имени первого властные полномочия и иную политическую [c.238]
деятельность, являются отношениями политического представительства.История развития политических отношений знает различные способы возникновения отношений политического представительства:
– в результате узурпации, насильственного захвата власти (например, при установлении любых типов диктатур);
– путем традиции (например, при передаче властных полномочий в наследной монархии);
– посредством делегирования властных полномочий, которое может осуществляться в авторитарной форме (как, например, наместничество) и в демократической форме (выборы президента, парламента);
– нетрадиционным путем, при определенных обстоятельствах (например, назначение регента, осуществляющего высшие властные полномочия до совершеннолетия монарха или фаворитизм, когда высшие властные полномочия в государстве осуществляет человек, не имеющий на то формальных оснований).
Но наиболее распространенным в современных государствах способом формирования политического представительства является делегирование власти.
Это – один из основных способов ее функционирования, основной механизм реализации отношений политического представительства без которого не может функционировать государственный организм. Политическое представительство в современном демократическом обществе образует сложную многоступенчатую структуру и присутствует при образовании и функционировании практически всех институтов политической системы.
Современная парламентская демократия представляет собой композицию двух ветвей народовластия – плебисцитарной и представительной. Любые современные модели представительного правления содержат в основе три базисных принципа:
– представительное начало доминирует над плебисцитарным;
– прямая демократия действует в рамках законов, устанавливаемых верховным выборным (представительным) органом; [c.239]
– основные принципы конституции, касающиеся неотъемлемых прав человека и гражданина (находящиеся под защитой международных деклараций) принимаются в качестве непререкаемых и верховными выборными органами, и общенациональными референдумами.
Таким образом представительные и плебисцитарные установления не только дополняют, но лимитируют друг друга, создавая систему политических противовесов: парламент не может изменить политические права личности, а правила организации плебисцита, устанавливаемые парламентом предотвращают охлократию.
В современных демократических государствах различают два направления процесса делегирования власти: “снизу – вверх” и “сверху вниз”. Первый случай характерен при передаче полномочий народа его представителям (президенту, депутатам парламента) посредствам процедуры демократических выборов, второй – при последующем распределении властных полномочий (президент или парламент делегируют исполнительные полномочия премьер-министру, который далее делегирует их министрам и т.д.).
Рассмотрение с этой точки зрения процесса формирования отношения политического представительства позволяет выявить два принципиально различных основания взаимоотношений между политическими субъектами. При делегировании властных отношений от народа при выборах органов власти, между избирателями и их представителями возникают отношения доверия, основанные на уверенности в том, что избранный представитель будет выражать и отстаивать интересы избирателей. Такие отношения можно рассматривать как отношения неформального представительства, как субъектно-субъектные отношения (мы пока не рассматриваем возможную дальнейшую трансформацию этих отношений). Делегирование отношений представительства “сверху – вниз” ведет к возникновению управленческих отношений, отношений руководства и подчинения, т.е. “субъектно-объектных” отношений. Такой вид политического представительства можно определить как формальное представительство (вне зависимости от личностных отношений между руководителем и его представителем). В дальнейшем мы будем рассматривать [c.240] сущность и проблемы формирования неформальной части отношений политического представительства.
Отношения политического представительства тесно связаны с другим видом политических отношений – договорными отношениями.
Договорная практика отношений политического представительства получила теоретическое оформление в концепции договорных отношений власти и общества (государства и народа). Первой была идея соглашения (пакта) народа о передаче государству права устанавливать порядок (Т.Гоббс, “О гражданине”, “Левиафан”) и последовавшая за ней концепция общественного договора (Ж.Ж.Руссо “Об общественном договоре, или Принципы политического права”). Концепция договорных отношений общества и государственной власти была оформлена конституционными документами ряда стран того времени (США, Франция). Со временем конституция как вид договора государства с народом, в том числе и о делегировании власти от народа его представителям, стала основным договорным документом большинства стран. Для современного демократического общества характерно то, что отношения политического представительства при делегировании власти проявляются исключительно в форме договорных отношений.
Согласно теории народного суверенитета, главным источником власти и основным политическим субъектом ее делегирования является народ. Становление гражданского общества происходит с преобразованием этнической общности в суверенный народ, правосознание которого поднимается до понимания необходимости признать и реализовать естественные и неотъемлемые права человека и гражданина. Эти права обеспечиваются через общественный договор с государством, в форме конституции, утверждаемой путем референдума, ставящей все органы государственной власти в зависимость от суверенного народа, единственного источника власти. Делегирование властных полномочий представителям народа в лице отдельных или коллективных политиков осуществляется в ходе представительной демократической процедуры – выборов в органы политической власти.
Современные концепции политической власти рассматривают этот феномен в качестве многомерной и
[c.241] многофункциональной категории. Среди измерений пространства политической власти выделяются три координаты:
– отношения политика к той социальной общности, интересы которой он представляет, т.е. отношений представительства;
– отношения политического деятеля и социальных институтов общества, “властвующей элиты” (Р.Миллс);
– “власть как производство желаемых результатов” (Б.Рассел), т.е. политические технологии – набор согласованных во времени и политическом пространстве действий, которые должен выполнять политик для решения политических задач.
Известно, что политика начинается там, где затрагиваются интересы больших групп людей, “где миллионы”. Но политические отношения возникают там, где из миллионов выделяется политик, принимающий решения, касающиеся судеб этих миллионов, при условии признания его права на такого рода решения. Т.е. этот политик должен являться легитимным представителем социальной общности.
Кроме того, именно благодаря своим представителям, социальная общность осознает себя в качестве таковой и может выступать в качестве единой консолидированной политической силы. Политик, представляющий социальную общность задает и легитимизирует определенные образцы политических отношений и политической активности. Идентификация члена политической общности с политиком – важнейший механизм ее приобщения к политическим процессам. Поэтому исходным признаком политического деятеля является его положение как представителя общности от имени которой он выступает.
Способы взаимоотношения политика со своей социальной общностью могут быть многообразны. Например, харизматическое лидерство предполагает непосредственную и эмоционально окрашенную связь лидера с общностью. В рамках представительной демократии эти отношения основываются на рациональном расчете выгод и потерь связанных с работой политика. В любом случае, если политик не выступает от имени общностей, пусть даже формально, он не воспринимается в качестве политика.
[c.242]Важнейшим аспектом рассматриваемых взаимоотношений является уровень влияния политика на мобилизацию социальной общности, на защиту ее собственных интересов. Если это влияние велико, политический деятель может превратить общность в активного политического субъекта. Социальные общности, как политическая сила могут выступать непосредственно во время митингов, демонстраций, социальных взрывов. В периоды “нормального” политического процесса непосредственное участие социальных общностей, как правило, связано с формами представительной демократии, основной из которых являются выборы в органы власти, процесс способствующий превращению подданных государства в граждан, т.е. таких жителей данного государства, которые, являясь членами сообщества обретают чувство собственного достоинства и способность делать политический выбор.
Отношения политического представительства изменчивы и динамичны, они зависят от многих факторов социальной среды. Глубже отразить эти особенности может помочь понятие политического рынка, под которым подразумевается особая форма обмена. Исходным ресурсом, подлежащим обмену на политическом рынке является возможность. Согласно классической теории народного суверенитета, вся полнота возможностей решать свои проблемы принадлежит народу. Однако в силу различных причин происходит дифференциация участия: кто-то не имеет ни возможности, ни желания заниматься общественными проблемами, кто-то, наоборот, ничем иным заниматься не может. Поэтому часть своих возможностей люди добровольно передают тому, кто пользуется их доверием и кто, решая общественные проблемы выступает не от себя лично, а представляет интересы других.
Отношения политического представительства и возникают в результате обмена возможностями общественной деятельности. Механизмом обмена ресурсом возможностей, являются выборы политика социальной общностью в орган власти. Отметим что в данном случае мы имеем дело с качественным скачком при котором
возможности отдельных людей превращаются в реальную власть политиков. Политик, с одной стороны, [c.243] аккумулирует возможности общественной деятельности, передаваемые ему членами социальной общностью, а, с другой – получает право влиять на эту общность. В свою очередь, передав свои возможности, члены общности получают право давления на ”своего” представителя. Таким образом, модель обмена предполагает и механизм ответственности, который понимается как соблюдение условий договора в явном или неявном виде заключенного между политическим деятелем и социальной общностью.Формирование отношений политического представительства имеет еще одну качественную черту – институционализацию отношений представительства. Политик, получив доверие социальной общности оказывается включенным в политический институт и становится представителем властвующей элиты. Он вынужден подчиняться не только интересам представляемой им социальной общности, но и законам и нормам, распространяющим влияние на деятельность политического института. Институционализация отношений политического представительства приводит к двойственному положению политика: с одной стороны он является как представитель социальной общности выразителем ее частного интереса, с другой стороны, будучи членом государственного института он обязан выражать общенациональные интересы.
Через систему представительства современное общество стремится решить проблемы имеющие наибольший интерес для различных социальных общностей. Через нее индивиды и социальные общности получают возможность переносить свои требования в сферу принятия политических решений. Таким образом, система представительства выступает как посредник между государством и обществом, и предназначена для выражения и защиты интересов различных социальных групп и общностей. Она служит механизмом коррекции политической системы, оберегая ее от стагнации и застоя, а также выполняет функции политического образования и формирования общественного мнения.
[c.244]2. Партийное представительство политических интересов
Отношения политического представительства внутренне противоречивы: политик, действуя от имени социальной общности, всегда преследует и свои собственные интересы. Иногда трудно определить, какую общность он действительно представляет, сам же политик может искренне заблуждаться на этот счет. Степень совпадения интересов общности и интересов политика, выступающих от ее имени может быть различной. К сожалению, определить эту степень можно, как правило после того как события, инициированные политическим деятелем уже произошли. Поэтому важнейшей проблемой при формировании современной системы политического представительства является вариант ответа на вопрос: Кого действительно представляет политик?
В зависимости от того, какая принимается в обществе концепция представительства, возможны следующие варианты ответа (в том числе и одновременно несколько):
– депутат представляет интересы определенных социальных слоев и общностей;
– депутат представляет нацию в целом и каждого социального слоя, этнической или конфессиональной общности одновременно;
– депутат представляет интересы всех избирателей округа;
– депутат представляет интересы тех избирателей, которые голосовали за него;
– депутат представляет свою партию и ее программу.
Принятая концепция формирования отношений представительства становится основой для принятия формы избирательной системы и регламентируется конституционными документами. Но основным фактором, выбора концепции представительства является степень зрелости гражданского общества и соответствующий ей уровень развития системы партийного представительства.
Как правило, политические партии создаются наиболее проницательными представителями социальных общностей, понимающими их краткосрочные и долгосрочные интересы. Эти активные меньшинства превращаются в политические элиты представляемых социальных
[c.245] общностей. Тем самым между политическими партиями и их социальной базой возникают отношения представительства, основанные на добровольном, периодически подтверждаемом в ходе выборов, делегирование социальными общностями политическим партиям права отстаивать их интересы в органах государственной власти. В действительности приведенная выше схема возникновения и функционирования отношений представительства в чистом виде на уровне социальная общность – политическая партия – государственный институт действует редко, поскольку между интересами социальных групп и интересами политических партий существуют противоречия. Они возникают из-за многовариантности способов осуществления партиями политического представительства связанных с тем, что:
– политическая партия не получает поддержки социальных общностей, на выражение чьих интересов она претендует;
– интересы одной социальной общности представляются несколькими партиями;
– социальные общности отдают предпочтения партиям, ошибочно считая, что те выражают их интересы;
– партия представляет интересы небольшой части социальной общности;
– партия претендуют на выражение интересов и представительство различных социальных общностей;
– партия стараются представить себя массам выразительницей интересов всего общества, а не представителей меньшинства – социальной общности.
Другим источником противоречий является внутренне противоречивая природа партий, оказывающая влияние на возможности политического представительства. Партийная структура (лидер-штаб, бюрократический аппарат, активные члены партии, пассивные члены партии, сочувствующие, меценаты) требует внутрипартийной легитимности “партийной олигархии” (Р.Михельс). Но высшее руководство партии является таковым в следствии природы самой организации. Без иерархической структуры партия как стабильная организация, состоящая из лиц, обладающими одинаковыми политическими убеждениями и действующими над осуществлением общих целей, существовать не может. В то же время, активные [c.246] члены партии требуют от руководства не только активной работы и четкого направления движения партии, но и демократичности в организации. Это приводит к возникновению во внутренней структуре конфликта между принципом эффективной организации и демократизмом. Для того чтобы уменьшить остроту конфликта, лидеры пытаются легитимизировать свой статус в иерархии, ссылаясь на свое представительство, т.е. выборность представительными органами партии. Тем не менее, для любой партии существует объективная неизбежность в неравенстве участия в политической жизни партийного руководства и партийных масс. Отсюда возникает необходимость в доказательстве реальности своего представительства как на уровне социальная группа – партия, так и на уровне внутрипартийной структуры.
Различные партии по разному подходили к разрешению этих противоречий. Например: партии идеологические (коммунистические, авангардные, государственные монопартии), разрешали противоречие путем насильственной узурпации власти и созданием в условиях тоталитаризма системы квазидемократического политического представительства. Внутрипартийные разногласия решались путем периодических чисток и репрессий.
Партии парламентского типа доказывали свое право представления интересов на периодических выборах в исполнительные законодательные органы власти. А поскольку основная функция этих партий была напрямую связана с выборами в органы власти, внутрипартийные противоречия разрешались в зависимости от успеха или неудачи на очередных выборах.
Поскольку парламентская демократия является основным вектором для развития политической системы в большинстве стран мира, то наиболее надежный способ, позволяющий дать оценку уровню представления интересов социальной группы той или иной партией – результаты демократических выборов.
Выступая в роли коллективного политика на политическом рынке партии стремятся завоевать доверие социальных общностей и народа в целом. Борьба за политическое представительство интересов социальных общностей заставляет политические партии: [c.247]
– конкурировать между собой, состязаться за голоса избирателей;
– воздействовать на электорат с целью убедить голосовать его за определенные партии;
– осуществлять сотрудничество или конфронтацию в ходе избирательного процесса.
Неудача политических партий на выборах возникает, как правило, из-за необъективного представления о реальных интересах представляемой социальной общности или неспособности их адекватного выражения. Показателем степени эффективности партийной системы является так же доля кандидатов, вынужденных на выборах апеллировать непосредственно к населению, минуя политические партии и другие организации и одержавших победу.
Наряду с политическими партиями интересы социальных общностей могут представлять группы интересов – политические субъекты, которые в отличии от политических партий не пытаются непосредственно участвовать в органах политической власти, но стремится оказать на них определенное влияние. Достаточно широко распространена типология групп интересов Г.Алмонда и Г.Пауэлла. К группам интересов можно отнести профсоюзы, женские, молодежные, ветеранские, экологические организации. Иногда они могут трансформироваться в политические партию (например, профсоюзы в Англии и Польше), или непосредственно выдвигать своих представителей в органы власти (российское экологическое движение “КЕДР”, движение “Женщины России”). Но прямое представительство групп интересов скорее исключение, поскольку они не способны конкурировать с политическими партиями, специально предназначенными для этих целей. Имея организационные структуры, состав участников, обладающий определенной компетентностью и информированностью, а так же собственностью и экономическим влиянием, группы интересов обладают значительным ресурсом власти, но не используют его в государственных институтах. Методы воздействия групп интересов на государство выражаются в форме лоббирования, экспертизы предполагаемых политических решений, разработки социальных программ, проведения демонстраций, забастовок и других акций протеста (подробно об этом в главе “Политические партии”). [c.248]
Общая схема осуществления политического представительства интересов социальных общностей различными политическими субъектами выглядит следующим образом:
[c.249]
3. Проблемы легитимности и отчуждения политического представительства
Согласно М.Веберу, государство – это отношение господства людей над людьми, основывающегося на легитимном (т.е. рассматривающегося в качестве такового) насилии, для его существования, необходимо, чтобы те, над кем осуществляется господство, признавали власть тех, кто господствует в данный момент. Распространяя этот принцип на систему отношений политического представительства можно утверждать, легитимным является такое представительство, которое принимается большинством населения, а не просто навязывается ему. Легитимная власть, т.е. власть основанная на добровольном признании установленных норм, направленных на регулирование отношений управления и подчинения имела разные основания. Способы легитимности, т.е. социально значимые причины, обосновывающие право политического представительства имеют в соответствии с классификацией способов легитимности, введенной М.Вебером, истоки в традиции, харизме и действующем законодательстве.
Легитимность как социокультурная характеристика власти является результатом эволюции общества. Итогом
[c.249] этой исторической эволюции стало современное конституционное государство, в котором отношения политического представительства основаны на примате права. В нем основным законом – конституцией установлены определенные, устойчивые правила и механизмы функционирования государства. В конституционном государстве развит либерально-демократический принцип легитимности, основанный на свободном волеизъявлении граждан, выборности всех центральных органов власти народом, конституционной ограниченности деятельности государства, равноправием политических сил, действующих в рамках закона. Центральным звеном этих правил и механизмов являются демократические выборы, как наиболее легитимный способ делегирования отношений представительства и соответственно формирования легитимной политической элиты.Количественные оценки, политического представительства к которым иногда прибегают политики с целью доказать нелегитимность избрания своих соперников из-за малого процента полученных ими голосов, признаются общественным мнением несостоятельными, поскольку эти правила заранее оговорены общественным договором – конституцией. Современные демократические избирательные системы позволяют депутатам представлять избирателей всего округа даже в том случае, если за них проголосовала 1/4 часть, или даже меньшая часть избирателей (например, в случае проведения выборов, когда по закону для победы требуется любое относительное большинство). В то же время известно, что при авторитарных режимах, когда выборы являются ширмой для заранее принятых политическим руководством решений, даже близкое к 100% участие избирателей в голосовании, не говорит о легитимности избранных депутатов и о том, что они действительно представляют интересы всех избирателей.
Образование между гражданами и политическими деятелями отношений представительства посредством конституционных демократических выборов означает политическое участие граждан в формировании политической элиты и рассматривается как признании ее легитимности, а, соответственно, и легитимности проводимой ею политики. возникновение отношений представительства всегда содержит в себе возможность
отчуждения делегатов от электората. [c.250] Причина этого кроется в механизме реального осуществлении власти, связанного с политическим режимом, в противоречии интересов социальных общностей их представителей, а также в отсутствии механизма надежного контроля за деятельностью последних.При авторитарных режимах выборы, если и проводились, то не являлись механизмом формирования правящей элиты. Избиратели были практически отчуждены от депутатов, которые в действительности выступали не как представители избирателей, а как представители правящей организации. Например, в СССР до 1989 г. для скрытия действительных механизмов осуществления власти создавалась и рекламировалась видимая система линий обратной связи между депутатами и избирателями включающая в себя:
– наказы избирателей, которые депутатам надо было выполнять;
– прием депутатами своих избирателей, который надо было вовремя проводить;
– отчеты депутатов на собраниях избирателей, которые надо было периодически осуществлять;
– письма и обращения избирателей, на которые надо было реагировать;
– систему отзыва депутата, не справляющегося со своими обязанностями.
Но на практике почти всегда эти элементы обратной связи осуществлялись формально. Реальная власть находилась у партийно-государственного аппарата и даже самый добросовестный депутат, если он не был представителем этого могущественного аппарата, становился мешающим аппарату просителем. Отзыв депутата осуществлялся не с помощью референдума его избирателей, а по решению соответствующего представительного органа.
Хрестоматийным примером возникновения отчуждения представителей народа от народа является избранное в 1789 году национальное собрание Франции. В период Великой французской революции идея народного представительства стала истоком невиданного всплеска политической активности народа. Обсуждение кандидатур, составление депутатских наказов происходило в атмосфере большого энтузиазма. Делегирование своей воли другому вовсе не воспринималось как ее отчуждение. Никого не тревожило, что [c.251] депутат, призванный к участию в политических делах, приобретает известную долю власти и тем самым становится выше своих избирателей. Конкретным инструментам воздействия избирателей на своего депутата не придавалось значения. Ж-Ж.Руссо предупреждал, что в любом представительстве заключена возможность отчуждения. В конце 1789 года Национальное собрание отменило все “связующие инструкции” (наказы) и право отзыва депутатов избирателями. Депутатский корпус отторг себя от уполномочившей его нации. Началось правление “именем народа, ради народа, но без народа”, получившей завершение в системе якобинского террора. Это был поучительный урок того, к чему может привести отчуждение представительного правления. Несмотря на это, в странах с неустойчивым политическим режимом существует опасность, что избранные демократическим путем законодатели могут, изменив конституцию или избирательное законодательство, нарушить правила проведения выборов, вызвав не только отчуждение депутатов от электората, но и подрыв легитимности представительного органа власти. Это создает основания для социально-политического неинституционального конфликта.
Проблема отчуждения тесно связана с уровнем политической культуры населения. Для иллюстрации этого сошлемся еще на один исторический пример: Наполеон III, чтобы победить своих соперников республиканцев основные акты государственного строительства выносил на прямое утверждение или неутверждение всем народом Франции, минуя парламент (Палату депутатов, избранную довольно ограниченным избирательным правом) посредством референдума-плебисцита. Этот, казалось бы сверхдемократичный метод голосования, в действительности привел к тому, что народ не разбирающейся в правовых тонкостях поддержал Луи Бонапарта и своей необдуманной волей превратил республику в империю.
Следствием отчуждения представителей от социальных общностей, связанного с механизмом реальной власти, неспособностью представителей к артикуляции и реализации интересов своих избирателей, фактическим безвластием соответствующего представительного органа (1, 35) является абсентеизм – индифферентное отношение населения к политической жизни, устойчивое уклонение от участия в голосовании на выборах разных уровней. Абсентеизм нарушает [c.252] систему отношений между гражданским обществом и государством. В тоже время, абсентеизм свидетельствует об отсутствии необходимости в формировании отношений представительства у определенной группы граждан, а, следовательно, нелегитимности с их точки зрения созданных отношений представительства, нелегитимности тех политических деятелей и органов власти, которые выступают от имени этой социальной общности.
В большинстве стран с демократическим режимом власти выработан действенный механизм предотвращающий отчуждение политиков от избирателей. Он включает в себя обязательность периодических выборов, после которых те представители, которые не отражают интересы избирателей, отчуждены от них теряют доверие и власть. Значительную роль в профилактике отчуждения играет действенность общественного мнения избирателей и эффективность средств массовой информации. [c.253]
Глава XIV.
Основные понятия: политическое представительство, делегирование власти, политический рынок, партийное представительство, легитимность политического предпринимательства.
Вопросы для размышления и самопроверки, учебные задания:
1. Каковы место и роль политического представительства в системе политических отношений?
2. Как Вы понимаете отчуждение политического представительства?
3. Сделайте сравнительный анализ политического представительства при различных политических режимах.
Литература:
1. Избирательные реформы: опыт, проблемы, перспективы. – М., 1993.
