 |
 |
|
|
|
|
ПОЛИТИЧЕСКАЯ СИСТЕМА ОБЩЕСТВА |
|
Красным шрифтом в квадратных скобках обозначается конец текста на соответствующей странице печатного оригинала данного издания
ГЛАВА 5
ВЛИЯНИЕ ИНСТИТУТОВ НА ПОЛИТИЧЕСКОМ ЛИДЕРСТВО
Как показано в предыдущей главе, лидеры обладают личным влиянием, кроме того, они занимают положение, во-первых и прежде всего сопряженное с правами, которые обусловливают престиж и власть. И если личные качества лидера не могут не оказывать определенного влияния, так же немыслимо, чтобы никакого влияния не оказывало его положение. Изучение характерных черт положения, занимаемого лидерами, есть одна из важнейших областей нормативного и эмпирического анализа; напрашивается вывод, что существует немало оснований считать: положение лидера “многое значит”.
Однако проблема не в том, чтобы определить, значимы ли позиции лидера, а в том, насколько они значимы. Соответствующие данные с трудом поддаются анализу и связаны с личными качествами. Мы можем “интуитивно” сознавать, что престиж, скажем, президентства способствует определенному влиянию лидера, но мы не знаем, как измерить это влияние в сравнении, например, с положением других общенациональных лидеров. Более того, мы “инстинктивно” сознаем, что существуют институциональные следствия, так сказать, “щупальца” занимаемого положения, благодаря которым их обладатель влияет на общество. Лидер имеет власть не просто в силу символов и прав, связанных с его деятельностью, но и в силу возможности контролировать многие секторы политической системы или, по крайней мере, воздействовать на них. А если эта власть, обусловленная положением общенационального лидера, столь проникающа, ее очень трудно измерить.
Она такова потому, что в руках лидера множество кнопок, нажав на которые, он может вызвать реакцию внутри самых различных групп. Благодаря положению общенационального лидера, руководители, например, имеют обыкновение назначать членов правительства; они могут также “инструктировать” бюрократию, дабы та действовала определенным образом; наконец, они зачастую [c.86] обладают властью в правящей партии и способны мобилизовать население в поддержку своей политики. Данные им полномочия используются в большей или меньшей мере. Свою роль при этом играют и личные качества. Но существование “щупалец” – этих каналов влияния ставит лидеров в привилегированную позицию не в силу их собственных качеств, а благодаря занимаемому ими положению.
Влияние положения лидера нуждается в более детальном анализе, поскольку существуют немалые различия между разными странами, в тот или иной период. Лидеры могут обладать или не обладать возможностью формировать свой кабинет по своей воле; деятельность бюрократии может быть более или менее эффективной; правящая партия может быть лучше или хуже организована. Если говорить в целом, институты и другие механизмы, которые обусловливают положение лидера, следовало бы рассмотреть в четырех планах: 1) статус лидера, то есть престиж, связанный с его положением, меняется; 2) существуют различия в возможностях лидера формировать и контролировать правительство и свое непосредственное окружение; 3) бюрократия с ее главной задачей – совещательной и исполнительной – подчинена лидеру в большей или меньшей степени; 4) существуют средства влияния лидера на население, которые обеспечивают большую или меньшую поддержку, например, политические партии.
Конституционные и другие “искусственные” механизмы: помощь или помеха лидерам?
Институты зачастую создаются с тем, чтобы ослабить или ограничить власть лидеров; с другой стороны, наличие слаженно действующих институтов обеспечивает четкость реализации решений и согласие с ними населения. Значит ли это, что из существования конституционных и других “искусственных” институтов, таких как бюрократия и политические партии, лидеры извлекают пользу?
Существуют три основных фактора, свидетельствующие о том, что власти лидера препятствует наличие “искусственных” институтов. Во-первых, институты вносят в политическую жизнь большую предсказуемость. Лидеры добиваются желаемого, зная, какие [c.87] последствия будут иметь место, если они задействуют тот или иной рычаг. Но лидеры – не единственные, кто обладает таким знанием; другим лицам также известно, что определенные институциональные механизмы влекут за собой определенные последствия. Итак, в то время как лидеры уверены, что в силу наличия “структурированной” системы их шаги принесут некий конкретный результат, другие лица, зная об этом, в силах предпринять ответные действия, дабы противостоять этому возможному результату.
Во-вторых, структурированность положения лидера не всегда приводит к росту его автономии; институциональные механизмы могут ограничивать возможности лидеров действовать и влиять на население. Именно на это делали упор в своих работах многие политологи, и именно этого пытались добиться многие авторы конституций, а именно: ограничить власть лидеров через введение институциональных механизмов и процедур. В этом случае структурирование системы не способствует распространению влияния лидеров; напротив, это влияние оказалось бы мощнее, если бы институциональная система не была структурирована вовсе. Недаром многие лидеры стремились сбросить надетую на них конституционную узду.
В-третьих, попытки внедрить институциональные механизмы, которые помогали бы лидеру, терпели неудачу. Сравнение между политической коммуникацией и электрической сетью правомерно лишь до известной степени; на самом деле, лидеры не столь всемогущи, чтобы рассчитывать на реализацию своих решений “после” простого нажатия кнопки: все, на что они могут уповать – это лишь частичная реализация отдельных решений в краткосрочной перспективе. Сеть, связывающая лидеров с бюрократией и населением, полна обрывов и коротких замыканий. Поэтому, с точки зрения лидеров, “система” часто неэффективна, дурно структурирована и слабо организована. Это происходит не только из-за намеренного сопротивления, но часто – и видимо, в основном – потому, что система просто бездействует или реагирует только частично. Отсутствие же реакции, в свою очередь, вызвано главным образом нашим неумением сделать систему эффективной. [c.88] Так возникают очевидные барьеры, определяющие, в какой степени лидеры могут полагаться на институты, механизмы и организации вокруг них, чтобы оказывать желаемое влияние.
Отчасти потому, что институциональные механизмы могут работать против лидеров, отчасти же в силу несовершенства институциональной “технологии” развитие совокупности политических и административных структур не дает лидерам больше возможностей для достижения результата, напротив, может породить еще больше помех. Однако отсутствие структур, сознательно сформированных для стимулирования (или торможения) лидерства, не означает отсутствия каких-либо механизмов вообще; если нет политических институтов, созданных законом или конституцией, существуют “естественные” средства, позволяющие организовать лидерство, опосредующие связь лидера с нацией. Политическая партия может служить “искусственным” механизмом, который будет способствовать или препятствовать влиянию лидера. Но даже при отсутствии политических партий лидеры не лишены связи с населением благодаря наличию других факторов, например, племенных и иных групп.
Случаи, когда лидер рассчитывал только на свои личные качества, очень редки, столь редки, что выглядят чисто теоретическими; если это происходит – значит, в стране нет никаких общественных групп, никаких традиций, никаких ритуалов, с помощью которых лидеры приходят к власти, занимают должность и поддерживают связь со своим окружением, бюрократией и народом. Когда нет “искусственных” структур, их место занимают естественные структуры; правильнее было бы сказать, что “искусственные” институты постепенно накладываются на естественные механизмы и вытесняют их. Но эти естественные общественные механизмы продолжают сохранять свое влияние. Искусственные политические институты иногда, если не часто, остаются чисто формальными, недействующими или действующими частично. Взаимодействие между “искусственными” и естественными механизмами – один из аспектов классического взаимодействия между конституционными, законными механизмами и поведенческими стереотипами.
Однако тип воздействия на лидерство и “искусственных”, и [c.89] естественных механизмов один и тот же. Например, “искусственные” механизмы используются для ограничения власти лидеров чаще, чем естественные механизмы, хотя последние тоже могут служить ослаблению роли лидеров в некоторых областях, правда, скорее случайно, чем преднамеренно. Поэтому необходимо рассмотреть весь спектр ситуаций, которые могут возникнуть – от тех, когда “искусственные” структуры слабы и почти не существуют, до тех, где они высокоразвиты. Такой анализ нужен для того, чтобы выяснить, зависит ли влияние лидеров в первую очередь от существования того или иного типа институциональных механизмов.
Возможность влияния лидеров при отсутствии “искусственных” институциональных структур
Общенациональное политическое лидерство может возникнуть – по крайней мере, теоретически – в контексте полного отсутствия структур, специально созданных для организации политической системы, хотя, как было отмечено выше, естественные механизмы обязательно существуют. Как в таком случае могут быть охарактеризованы положение лидеров и каналы их влияния (“щупальца”) внутри общества?
Во-первых, может быть значительно усилен личный статус лидера, поскольку условия его руководства никак не ограничены. Конечно, зачастую при отсутствии конституционных, законодательных ограничений традиционные механизмы в известной мере ограничивают власть лидеров.
Но может не быть вообще никаких ограничений; в таком случае статус и личное положение лидеров есть лишь результат особой ситуации и особой личности. Это происходит нередко даже в современном мире, где абсолютные монархии пребывают в полном упадке. Пример неограниченного статуса – лидер, чей приход к власти и руководство основаны на механизмах, прежде не существовавших. Многие военные, взявшие власть в результате путча, относится к этой категории. В подобной ситуации заранее не известны ни будущий преемник власти, ни продолжительность его правления1. [c.90]
Поэтому персональный статус лидера может быть совершенно не отрегулирован; но гораздо чаще отношения между лидером и его окружением не ограничиваются прежними механизмами. Может не быть никаких норм или традиций, определяющих, кто станет членом правительства, как долго оно будет находиться у власти, какими будут его права и отношения с лидером. Конечно, существуют неписанные правила: скажем, лица, пришедшие к власти в результате путча, могут счесть себя обязанными включить в правительство некоторых из своих сторонников по путчу. Но такая ситуация не продолжительна: позже абсолютный властитель может сместить министров своей волей и заменить их по своему усмотрению. Созданный прежде военный или революционный совет может быть впоследствии распущен. Как правило, даже в условиях солее “стабильных” режимов часто отсутствуют нормы и традиции, обязывающие лидеров назначать конкретных должностных лиц. Практически же многие лидеры отнюдь не лишены возможности по собственной воле формировать свое окружение, более того, отношения между лидером и его окружением не регулируются никакими нормами.
Лидеры лишены подобной свободы по отношению к бюрократии и всему населению. Они не могут произвольно назначать государственных чиновников, по своему желанию организовывать работу всей бюрократической машины. Конечно, они в праве смещать или продвигать отдельных должностных лиц, особенно высшего звена, вносить изменения в методы деятельности бюрократии. Но эту свободу естественным образом ограничивает совокупность важных факторов. Во-первых, ввиду практической невозможности сместить всю бюрократию лидеры явно и в большой мере зависят от способностей имеющегося персонала. Во-вторых, любые изменения несут в себе как пользу, так и вред: бюрократия не может быть опрокинута без определенных потерь в ее эффективности, по крайней мере, на некоторое время. В-третьих, самое важное состоит в том, что лидеры постоянно зависят от бюрократии, прежней или реформированной. Им приходится мириться с отсрочками, конфликтами и трудностями в реализации решений. [c.91]
Итак, бюрократия порождает неизбежные ограничения власти лидера. В свою очередь, отсутствие устойчивых политических процедур не дает лидерам полной свободы в их отношениях с населением, напротив, может ослабить воздействие и влияние на него. Естественные узы, объединяющие людей, в этом смысле могут представлять собой серьезное препятствие.
Возможность влияния лидеров в контексте “искусственных” структур
При наличии “искусственных” институтов и механизмов баланс плюсов и минусов становится иным. В целом “искусственные” механизмы ограничивают свободу руководителей в плане их персонального статуса, равно как в плане подбора своего окружения и контроля над ним (правда, последнее случается далеко не всегда); с другой стороны, они могут расширить возможности лидеров по отношению к бюрократии, зачастую усиливают их прямое влияние на население.
“Искусственные” механизмы во многих случаях возникают в ответ на требование уменьшить роль общенационального исполнительного руководства; вследствие этого одной из главных целей создания “искусственных” механизмов является менее высокий и менее прочный статус главы руководства.
Эффект конституционных и других “искусственных” норм может быть весьма неодинаков в плане власти лидеров над бюрократией. Конечно, типично положение, когда лидеры менее свободны в выборе, продвижении и смещении государственных чиновников в силу сложности соответствующих процедур. Таким образом, потенциальное влияние лидеров уменьшается. Но, одновременно, эти же процедуры ограничивают произвол в действиях чиновников. Развитие “esprit de corps” (корпоративного духа) является плодом идеологии лояльности государству; если эта лояльность не может быть направлена на личность лидера как таковую, она может помочь ему косвенным образом. Более того, переменный фактор может быть и иным, самое главное – техническое умение и организационная эффективность бюрократии, и эти качества должны усиливаться с развитием более структурированных механизмов. [c.92]
Наконец, существование “искусственных” структур усиливает влияние лидера на население. Они централизуют общество и усиливают государство. Однако их эффект не следует преувеличивать. При необходимости лидеры могут создать каналы для установления прямых связей с населением с помощью политических партий.
Не все “искусственные” структуры упрочивают положение лидеров, некоторые – как уже было сказано – предназначены для сокращения полномочий лидеров: парламенты и конгрессы – на общенациональном уровне, другие выборные органы – на региональном и местном уровнях. Но эти институты придают политике общенациональное звучание и способствуют упадку структур, существовавших как бы вне государства и, следовательно, вне общенационального лидерства. Так что и эти конституционные институты лидеры могут использовать во благо себе.
Развитие государства, таким образом, способствует возрастанию влияния лидеров на население. Лидеры получают больше возможностей для давления во имя реализации своих целей.
Итак, несмотря на то, что в современных институциональных системах лидеры испытывают немалые ограничения, они все же обладают большим потенциалом действий. Законы и регуляторы – это механизмы, которые могут быть использованы для определения сферы действий, перемен, в то время как бюрократия, партии и другие группы могут помочь в их реализации. Поэтому общенациональные политические лидеры отнюдь не “остаются не у дел” со вступлением в действие “искусственных” институциональных механизмов, хотя их влияние по некоторым аспектам падает.
То, что лидеры теряют во влиянии и в полномочиях по управлению персоналом, часто компенсируется увеличением свободы маневра в сущностных вопросах.
[c.93]Статус лидеров и влияние лидерства
Ограничения статуса лидеров обусловлены в первую очередь конституционными и правовыми нормами; эти ограничения могут заметно варьироваться в зависимости от поставленной цели: так, например, жизнь лидера не должна слишком отличаться от жизни рядового человека; частая ротация в верхах призвана расширить возможности претендентов (в Швейцарии, согласно этому принципу, каждый год меняется президент).
За вводимыми ограничениями стоят соображения равенства или “демократического участия”. Но обычно целью является ограничение власти лидеров, той части их влияния, что автоматически вытекает из занимаемого положения. Так, срок пребывания в должности постоянно пересматривается, либо само право пересмотра делегируется другим органам. Иногда функцию общенационального политического лидерства делят между собой два или несколько лиц. Конечно, все эти меры не дают полных гарантий потому, что их можно обойти, и потому, что часто в действие вступают другие ограничения. Точно измерить их результат невозможно даже при идеальных обстоятельствах, но целесообразно по крайней мере проанализировать упомянутые ограничения.
Один из типов ограничений связан с уменьшением престижа лидеров путем снижения готовности населения подчиняться им просто потому, что они находятся у власти.
Это достигается косвенно, посредством разделения постов главы государства и главы правительства. Исторически такое разделение сложилось по многим причинам. Премьер-министры пользуются меньшим престижем, но их влияние может быть отнюдь не меньшим. Об этом свидетельствуют случаи, когда многие видные политики, делая выбор между положением главы государства и главы правительства, отдавали предпочтение второму. [c.94]
Право критиковать лидера и влияние лидерства
Одна из причин меньшего престижа премьер-министра по сравнению с главой государства состоит в том, что положение первого менее стабильно. Как правило, премьер-министр может быть смещен главой государства или вынужден уйти в отставку под давлением законодательного органа (и избежать первой угрозы можно только при существовании второй). Все это обусловливает относительно шаткую позицию, а также вероятность сокращения срока пребывания в должности.
Однако практика не столь однозначна. Во-первых, процедура отчета правительства перед парламентом, безусловно, влияет на сроки пребывания в должности, но в среднем премьер-министры в парламентских системах находятся в должности не меньше, чем другие лидеры.
Во-вторых, эффект подотчетности парламенту далеко не односторонен. Иногда право смещать общенационального лидера является практически формальным, к нему прибегают только в исключительных случаях. В самом деле, реальный эффект может быть обратным желаемому. Так, премьер-министрам многих стран Содружества и некоторых стран Европы, видимо, на пользу то обстоятельство, что парламент правомочен сместить их: они учатся организовывать законодательный орган в свою поддержку, устанавливая контроль над ним посредством правящей партии.
Итак, в определенных условиях угроза смещения главы правительства парламентом парадоксальным образом усиливает власть этого лидера. Эта ситуация яснее предстает в свете затруднительного положения других лидеров. Они могут быть смещены независимо от наличия или отсутствия конституционной и правовой угрозы. Конституции ставят барьеры на пути незаконного захвата власти, но эти барьеры часто не выдерживают натиска. Поэтому разница между случаем, когда лидера может сместить парламент, и случаем, когда лидер конституционно защищен, но в реальности ему грозит опасность свержения в результате переворота или революции, – невелика. Возможность смещения парламентом действует скорее как [c.95] предохранительный клапан, а не как механизм, реально обеспечивающий темп ротации.
Краткосрочность пребывания лидера у власти может, вероятно, быть связана с его ограниченным влиянием. Но реальная причина таких случаев (Франция до 1958 г., Италия, Финляндия) кроется не в праве парламента критиковать лидера, а скорее в неопределенности и даже шаткости положения лидера, что обусловлено спецификой партийной системы и расстановкой политических сил.
Фиксированный срок пребывания в должности
Третий путь подрыва статуса лидера – навязывание норм, ограничивающих его пребывание в высокой должности фиксированным сроком, как правило, не превышающим несколько лет. Фиксированный срок выступает как альтернатива праву парламентского смещения, ибо лидеры, которым оно угрожает, сохраняют свою должность на неограниченное время, до тех пор, пока пользуются поддержкой парламента и правящей партии. Этой поддержки может лишить поражение на выборах, в противном случае некоторые лидеры (например, в Канаде, Швеции, Великобритании) остаются у власти гораздо дольше, чем президенты в США.
Если существует норма фиксированного срока (например, один или два срока пребывания в должности) и если каждый из этих сроков равен четырем, пяти или шести годам, то происходит явное сужение “кругозора” лидера. “Сужение” имеет психологические последствия. Лидер в этом случае не очень охотно вовлекается в проекты, которые сулят отдачу через много лет, особенно если таковые требуют немедленных жертв. Для лидеров с фиксированным сроком пребывания в должности важно еще одно обстоятельство, заставляющее предпочесть ближнюю перспективу: граждане, особенно политически активные, сознающие, что срок нахождения лидера у власти заканчивается в определенный момент, демонстрируют все меньшую готовность следовать его указаниям по мере приближения данного момента.
Было бы полезно выявить, каким образом фиксированный срок пребывания в должности влияет на престиж лидеров. Пока же [c.96] можно лишь строить предположения на основе косвенных данных.
Выше упоминалось о том, как меняется влияние лидера с течением времени. Разумеется, шкала изменения этого влияния неодинакова у разных лидеров; некоторые из них могут вообще не достичь “пика”. Если, однако, срок в пять-шесть дет оптимален для многих лидеров и во многих ситуациях, фиксированный срок, закрепленный многими конституциями, представляется идеальным для руководителя среднего уровня.
В самом деле, фиксированный срок пребывания в должности может служить стимулом к более активным действиям в течение трех лет, которые, как знают лидеры, отпущены им для руководства. В принципе, неограниченный срок может стимулировать лидеров в планировании долгосрочных перспектив; однако лидеры знают, что продолжительность их пребывания у власти зависит от того, насколько удовлетворяются запросы людей. В случае неограниченного срока на лидера может оказываться более сильное давление, т.к. оппоненты не знают, когда нынешний лидер уйдет, уступив место преемнику. В случае фиксированного срока давление может быть меньшим, поскольку лидер более сосредоточен на реализации своих идей, проявляя повышенную заботу о своей популярности. Однако, доказательства этого суждения весьма расплывчаты.
Срок в пять-шесть лет может быть благотворным для большинства руководителей, чья энергия иссякает к концу указанного периода. Но данной системе недостает гибкости. Можно привести примеры с лидерами, которые эффективно работали и после десяти лет пребывания в должности; возможно, еще важнее пример, когда требуется продление срока пребывания у власти, особенно в периоды возрождения нации (Германия после 1949 г., Франция после 1958 г.). Конечно, в таких случаях необходимо довольно редко встречающееся взаимное доверие лидера и общества; именно так произошло с Аденауэром и, в некоторой степени, с де Голлем. Однако такое случается не часто.
Фиксированность срока пребывания у власти не гарантирует, что. лидер сохранит свой пост в течение установленного периода. [c.97] Он может, скажем, оставаться на посту столько же времени, сколько пребывает в должности премьер-министр. Если лидеру не удастся смягчить напряжение в обществе, он может быть свергнут в ходе переворота.
В целом, в современном мире лидерство уже не сопряжено с былым престижем, помпезностью. Это, видимо, обусловливает и определенный спад влияния лидеров. Кроме того, современное лидерство более скоротечно, чем в прошлом. Однако влияние эффекта скоротечности на роль лидеров остается неясным.
Власть лидеров над своим окружением и влияние лидерства
Когда мы обращаемся к изучению политиков, близких к лидерам, и в особенности к правительству, мы переходим от оценки прямого воздействия, которое институциональные структуры могут оказать на лидера, к оценке их косвенного влияния. Вопрос в следующем: в какой мере действия других могут помогать или мешать лидерам? Здесь имеется в виду не общее воздействие политических органов на принятие решений, а более узкая проблема, тесно связанная с влиянием лидерства как таковым, т.е.: в какой мере институциональные механизмы воздействуют на способность лидеров реализовывать свои цели?
Первый тип институциональных механизмов, подлежащий рассмотрению – механизмы, регулирующие власть лидера в отношении его ближайших сотрудников, его окружения, в частности, членов правительства, а также специальных помощников и советников. Судя по всему, изменения в составе и полномочиях этих групп отражаются на влиянии лидера: лидеры, полностью свободные в выборе своего окружения, потенциально сильнее лидеров, у которых такой свободы нет. Различия в конституционных или правовых полномочиях конкретных министров, видимо, также играют немаловажную роль. Однако в действительности различия не очень четки.
Влияние лидеров и назначение исполнительного руководства страны
Почти везде общенациональные лидеры пользуются [c.98] относительной свободой действий при подборе своего окружения: большей в отношении персональной команды, меньшей – в отношении членов правительства. Однако степень упомянутой свободы варьируется весьма отчетливо и искусно. В одних случаях лидеры почти полностью свободны в подборе министров и других лиц “внутреннего круга”. Конечно, полная свобода действий невозможна: политические и технические ограничения всегда заставляют выбирать тех или иных лиц из состава конкретных групп и сохранять некоторые ключевые фигуры на их постах дольше, чем желал бы лидер. Можно констатировать, что практически свободны в своих действиях лидеры, которые могут назначать своих министров и персональную команду из самого широкого спектра общественных групп.
В других случаях лидеры стеснены в свободе действий и теоретически и практически. Из многих форм этой “стесненности” наиболее часто встречается “средняя позиция”, а именно: лидер свободен в назначении министров, распределении портфелей среди них и их смещении, но полностью или существенно ограничен в подборе кандидатур одной конкретной, достаточно узкой группой, например, парламентской партией или, скажем, высшей военной или чиновничьей элитой. Многие типы лидеров испытывают неудобство такой позиции. Поле выбора сужается еще больше, когда приходится иметь дело с очень узким кругом министров, входящих в группу политиков с установившейся репутацией. Пример – пятая республика во Франции.
Наконец, встречается ситуация, когда лидеры не имеют почти никакой свободы в выборе или смещении министров. Это характерно для однопартийных систем, когда верхушка парламентариев, а не глава исполнительной власти решает, кто будет министром. По этому принципу создавалось, например, лейбористское правительство в Австрии, и даже лейбористские правительства в Великобритании сделали некоторые шаги в этом направлении. Но такое происходит и в многопартийных коалициях, где партийные лидеры предварительно договариваются по вопросам содержания политики и членов правительства. Не все, но многие коалиции, особенно в Западной Европе, организуются таким образом. [c.99]
Последствия свободы действий при выборе лидером своего окружения еще не совсем ясны. Право лидера отбирать помощников и министров говорит о том, что лидер идет своим путем и находится “над” своими сотрудниками, выбранные им министры и помощники более лояльны по отношению к нему и с большим энтузиазмом реализуют цели руководителя. Однако из этого не следует, что они более эффективны в их достижении.
Существуют две основные причины для сомнений по этому поводу. Во-первых, лидер, который имеет полную или почти полную свободу выбора, может отдать предпочтение уступчивым подчиненным, жертвуя соображениями эффективности. Некоторые лидеры (пример – Дж. Кеннеди) стремятся к близости точек зрения и в соответствии с этим подбирают себе сотрудников, другим удобнее быть окруженным просто подхалимами: в таких случаях трудно чего-либо добиться. Второе и главное обстоятельство: министры и другие помощники могут реально содействовать лидеру, если они наделены соответствующими способностями и умением, если же в процессе отбора назначаются должностные лица, не пользующиеся авторитетом среди бюрократии и населения, лидеры немногого достигнут, такой выбор в дальнейшем станет серьезным тормозом для действий лидера.
Итак, различия в полномочиях назначений не всегда служат причиной различий в эффективности. Видимо, лидерам, которые свободны в выборе своих подчиненных, приходится решать, на что делать ставку: на лояльность или на более высокую эффективность.
Власть министров и влияние лидеров
Как правило, лидер, который ограничен -хотя бы формально – в праве выбирать и смещать министров, больше склонен соглашаться с их взглядами (или, по крайней мере, анализировать их), чем руководитель, сам формирующий свое окружение. Но власть министров может быть усилена в результате конституционных и законодательных мер, предусматривающих обязательную реализацию правительственных постановлений всеми руководителями в сфере исполнительной власти. Возник принцип “коллективной [c.100] ответственности”: решения кабинета считаются решением всех министров. Это обстоятельство существенно ограничивает влияние лидеров. Если “иерархическое” правительство – либеральное или авторитарное – как бы позволяет главе исполнительной власти свободно реализовывать свои цели, то эгалитарный принцип предстает как фактор, призванный снизить персональную роль лидера в принятии решений.
И все же если законодательные различия велики, то практически различия между правительствами, построенными на иерархической основе, и правительствами, построенными на принципе коллективности, наверное, не столь разительны. Разумеется, некоторые правительственные системы прямо противоположны друг другу, но в большинстве случаев существует, видимо, относительно небольшая разница между реальными полномочиями министров в системах иерархичных и системах коллективных. С одной стороны, во многих правительствах, которые формально иерархичны или близки к таковым, министры пользуются значительным влиянием. Это характерно для либеральных президентских систем. В США сила президента уравновешена силой различных министерств, которые обладают всей полнотой власти в пределах своей компетенции. Руководители министерств поэтому часто являются высшими начальниками для персонала своих министерств; система получается децентрализованной, “полиархичной”, даже анархичной, но не иерархичной. В других либеральных президентских системах, особенно тех, что существуют длительное время, часто образуются партийные коалиции или фракции внутри правящей партии, и к ним приходится приспосабливаться; президент не может отдавать приказов министрам и ждать, что эти приказы будут автоматически выполнены.
Возникают серьезные сомнения относительно того, превалирует ли “иерархическая структура” в других системах, где лидеры явно стоят “над” министрами, например, при военных режимах или в условиях авторитарного президентства. Действительно, лидер, приходящий к власти, может получить [c.101] возможность и назначать тех, кого он пожелает, и определять политическую линию, но требования со стороны администрации часто создают ситуацию, при которой лидеру необходимо прислушиваться к мнению других, идти на компромисс и уступки. Порой все, что предлагают некоторые министры, автоматически принимается лидером. Так происходит, когда с течением времени процесс принятия решений неизбежно принимает форму рутины, и лидеры вынуждены считаться не столько с теоретическими механизмами системы, сколько с реальной организационной сетью, которую сами же и создают. Если они решают разрушить эту сеть, переделать и перестроить ее, они могут снова полностью завладеть инициативой и обеспечить своим решениям “зеленую улицу”. Такое под силу скорее авторитарным лидерам, чем либеральным. Но это больше касается проблем личности, чем проблем организации; организационная работа, естественно, обусловливает уровень влияния министров, если лидеры не слишком заботятся о том, чтобы преобладало их собственное влияние. Таким образом, даже в авторитарных системах исполнительная власть может не быть жестко иерархичной, и некоторые министры де-факто обладают полномочиями в важных сферах политического процесса в обществе.
Эти практические моменты не делают, конечно, из иерархичных правительств коллегиальные органы. Равным образом, парламентские правительства тоже не являются гарантом коллегиальности. Только в немногих из них принятие решений осуществляется коллективно и подлинно равноправно. Швейцария – наглядный тому пример; к нему приближаются и некоторые многопартийные правительства, в целом это не более 6-7 правительств, действительно работающих на такой основе. В остальных лидер явно стоит “над” министрами, и многое в принятии решений обусловлено двусторонней дискуссией между лидером и авторитетным министром, при этом лидер единолично контролирует большое количество сфер. Соответствующим примером среди известных государственных деятелей могут служить [c.102] Черчилль, Трюдо, Аденауэр, Шмидт и Пальме.
Причин расхождения между теорией и практикой много. Во-первых, престиж премьер-министра в партии и в стране заметно выше, чем остальных членов правительства: именно лидеры, а не их министры, выигрывают или проигрывают выборы, и реальная структура исполнительной власти отражает этот политический факт. Более того, принцип коллегиальности может в дальнейшем не удовлетворять требованиям современного процесса принятия решений или даже психологическим или социально-психологическим условиям, в которых министры осуществляют свои функции, хотя подобный вывод противоречив и страдает недостатком аргументов. Ясно, что формальная структура не препятствует тенденции к иерархичности правительственного кабинета. Если на пути этой тенденции встают препятствия, то они обусловлены общим характером партийной системы и конфигурацией групп, а также личностью премьер-министра или кризисами в обществе.
Структура правительства сама по себе может, вероятно, играть некоторую роль в росте или падении влияния лидера. Во-первых, сложность современного руководства затрудняет действия лидеров на фоне реальной иерархии; это может происходить в ущерб эффективности их правления, т.к. стремясь обеспечить согласие, они должны периодически менять состав правительства и контролировать деятельность министров, создавая тем самым атмосферу подозрительности, которая не укрепляет, а скорее подрывает эффект работы окружения лидера и доверие к исполнительной власти. С другой стороны, лидеры редко попадают в подчинение коллективной воле своих сотрудников; это происходит только тогда, когда не конкретные правительственные механизмы, а общий характер политической системы создает потребность в высоком уровне консенсуса на всех ступенях. Окружение лидера усиливает его влияние, ведь лидеру нужны каналы воздействия на общество; однако различия в методах принятия решений во “внутреннем круге”, [c.103] безусловно, не столь широки, как может показаться из формальной структуры. С одной стороны, многие лидеры имеют возможность мобилизовать правительство на реализацию своих целей, но с другой стороны, особенно в период стабилизации режима, лидер не в силах манипулировать членами своего окружения как простыми подчиненными. Природа исполнительной власти накладывает на лидеров ограничения, которые невозможно обойти без серьезного риска и больших усилий.
Характер бюрократии и влияние лидеров
Если правительства – это “руки” лидера в его усилиях по воздействию на общество, то бюрократия – орудия, инструменты в чистом виде, которые лидеры должны использовать и на которые они должны полагаться. Таков общепринятый взгляд на государственную администрацию, ведь без бюрократии лидеры и правительства лишаются прямого воздействия на общество, которым руководят. При этом возникает вопрос: сколь велика помощь бюрократии лидерам и политикам в их воздействии на общество? Анализировать это следует в общем контексте вопроса, а именно, сознавая, что обязательно существует определенный разрыв между политиками и администраторами, что деятельность администраторов не исчерпывается только реализацией, что различия в энергии и напористости администраторов неизбежны.
Общие условия реализации государственной бюрократией решений лидеров
“Помощь”, которую бюрократия может оказать лидерам, зависит в значительной степени от реалистичности преследуемых целей. В этом случае можно выделить четыре фактора внутри государственных служб, влияющих на лидерство. Первый из них – компетентность: административный персонал должен быть восприимчив к проблемам, решения которых ждут от него лидеры. Должны иметься умелые администраторы, включая законодателей, менеджеры и экономисты, квалифицированные специалисты в науке, здравоохранении, сельском [c.104] хозяйстве и промышленности. Ясно, что акцент зависит от требований лидеров. Но компетентность в любом случае представляет собой существенный фактор, требующий значительных затрат на инфраструктуры и персонал задолго до начала реализации политики.
Второй фактор связан с организацией управления. Нужные результаты не достигаются, если внутренняя организация государственных служб либо рыхлая, либо, напротив, тяжеловесная. Поэтому внутри них должна быть разумная организация горизонтальных связей, столь же важных, как и вертикальные. Следует искать оптимальный компромисс между конфликтующими целями, устранять ситуацию, когда одни органы действуют эффективнее, чем другие (именно это часто происходит в коммунистических бюрократиях).
Третий фактор – тесная связь между бюрократией, с одной стороны, и лидером и правительством – с другой. Государственные служащие должны быть такими, чтобы на них можно было положиться. Но все зависит от того, какие требования предъявляются государственным служащим: если они завышены, это деморализует. Сложность объясняется различием между карьерой государственных служащих и карьерой политика. Когда политик приходит “извне”, возникают трения. Воспитание лояльности государственных служащих различными средствами, но не в ущерб инициативности – таково очевидное требование, если лидеры ожидают от бюрократии помощи в достижении своих целей.
Четвертый фактор: бюрократия должна быть тесно связана с населением, таким образом трудности в реализации задач сводятся к минимуму. Сейчас ведется жаркая дискуссия между сторонниками децентрализованной системы (лучше реагирующей на нужды населения) и сторонниками концентрации чиновников в центре (более четкая реализация решений лидеров).
Эти четыре условия нелегко выполнить: некоторые из требований противоречат друг другу, а общие издержки мешают их удовлетворить. В самом деле, мы пока не знаем, как [c.105] реализовать некоторые цели, поскольку мы не уверены в методах достижения желаемых результатов. В жизни изменения к лучшему происходят постепенно, “порциями”, методом “проб и ошибок”, а не на основе “великих принципов”, многие из которых, как показало прошлое, расплывчаты и непрактичны.
Проблемы, поставленные современными бюрократиями, связаны с социальными и экономическими трудностями их стран.
Компетентность персонала, например, зависит от уровня системы образования в государстве. Установлено, что государственные чиновники в “третьем мире” гораздо коррумпированнее, чем на Западе. Если они находят, что оплата их труда слишком низка, то пытаются “заработать” на правах, которые дает им положение.
Говоря в целом, чем беднее страна, тем менее эффективна бюрократия, хотя свою роль играют и другие факторы. Но именно там, где социальные и экономические проблемы более серьезны, ощущается большая потребность в использовании бюрократии для реализации перемен. Велик спрос на бюрократию и в передовых промышленных странах: разветвленная система социального обеспечения, комплексное экономическое регулирование, характерное для них (даже для самых экономически “либеральных”, как США), требуют искусной и широкой сети государственных служб. Требования к ним растут, одновременно повышается и эффективность бюрократической машины
Это не значит, что для других стран такие бюрократические машины “излишни”. Скорее, просто недоступны. Слабость бюрократии в “третьем мире” – не только следствие, но отчасти и причина экономической и социальной отсталости. Низки требования, предъявляемые к бюрократии; рост же этих требований приведет к ее совершенствованию и улучшению жизни населения, а посему должен стимулироваться.
Лидеры государств “третьего мира” оказывают давление на бюрократию в попытках улучшения социально-экономических условий. Следовательно, требования к бюрократии повышаются, но это негативно сказывается на ее моральном состоянии и [c.106] дееспособности. Так образуется противоречие между относительно низкой эффективностью бюрократии в слабо развитых странах и требованиями, которые к ней предъявляются в попытке улучшить условия жизни этих стран.
Итак, все лидеры сталкиваются со структурными проблемами, связанными с бюрократией, хотя проблемы и ограничения отличны друг от друга в обществах различного типа. В целом эти ограничения свидетельствуют, что данная страна может в данный период времени достичь лишь определенного уровня эффективности в реализации задач. Конечно, лидеры (особенно те, кто ставит цели, превосходящие цель предшественников) стремятся к максимуму; в известной мере они могут попытаться подчинить себе “мускулы” бюрократии. Но их надежды в большинстве случаев остаются несбыточными
Перегрузка административных органов – универсальная проблема, поскольку запросы почти везде превышают возможности административных структур, зависящие от компетентности персонала, уровня организации служб и характера связей между правительством и населением.
Могут ли лидеры улучшить условия деятельности бюрократии?
Общепризнанно, что эффективность бюрократии не отмечена неким предельным уровнем, и лидеры в силах увеличить ее. Добиться этого пытались столетиями Римская империя, Франция и Пруссия – примеры государств с развивавшимися веками бюрократическими системами. Однако перемены происходят медленно, а потребность в них в настоящее время становится все насущнее.
Новые лидеры имеют в своем распоряжении два типа инструментов, с помощью которых можно повысить эффективность деятельности бюрократического аппарата. Один тип – персональный: лидеры могут использовать свой авторитет, своих последователей среди населения и внутри самой бюрократии для усиления лояльности и рвения со стороны государственных служащих. Такая стратегия приносит определенную пользу, особенно на начальном этапе. Видимо, это одно из преимуществ, [c.107] которым лидер пользуется в период “благосклонности”. Но это временная стратегия, должны произойти структурные изменения в администрации. Самое простое и самое очевидное из них состоит в осуществлении мер по повышению лояльности администраторов при одновременной угрозе применения санкций против тех, кто не подчиняется; декларируется борьба против коррупции и нелегальной деятельности противников нового правительства.
Такие меры скорее эффектны, чем эффективны, если им не сопутствует процесс систематической подготовки новых государственных служащих. Поэтому лидеры избегают вносить коррективы в компетенцию государственных чиновников, заставлять их делать то, на что они не способны или вести себя несвойственным им образом. Коммунистическим лидерам, пожалуй, удалось до определенной степени изменить характерные черты деятельности бюрократии в странах, где они приходили к власти, но лишь ценой многолетнего и упорного давления, бесчисленных персональных перестановок и смены общественно-политической атмосферы. Лишь изменив государственную идеологию, коммунистическим лидерам удалось кое-что изменить в привычках государственных служащих. Но успех в конечном счете оказался неполным.
Самые эффективные преобразования – те, что направлены, помимо подбора и подготовки кадров, на систематическое изучение возможностей укрепления связи лидеров с правительством. Но следует признать, что такое “укрепление” возможно лишь до определенного уровня и в ограниченном объеме. Государственные службы не могут сразу почувствовать себя среди населения как “рыба в воде”. Это медленный процесс, особенно, когда сильны предубеждения против бюрократии и когда превалируют “анархистские” и антигосударственные традиции. Поэтому лидеры должны сознавать, что их усилия по изменению бюрократических структур принесут результат только в относительно далекой перспективе и что проведение их политики не должно полностью зависеть от реформ, которые поначалу могут быть разрушительными. [c.108]
Конечно, реформы не увенчаются успехом, если не учитывается положение самой бюрократии и, в особенности, социально-экономическая и политическая специфика страны. Поскольку “неэффективность” административного аппарата тем выше, чем слабее социально-экономическая инфраструктура, только улучшение последней может принести желаемые результаты. Важным моментом является совершенствование и политической инфраструктуры, о чем будет сказано ниже. Предпринимаемые шаги должны быть полностью согласованы друг с другом. Развивающиеся страны могут в определенной мере рассчитывать на приглашение государственных чиновников из-за рубежа. Но такое средство борьбы с трудностями носит временный характер.
Бюрократия – важный элемент в процессе реализации лидерами своих целей. На его пути стоит множество ограничений и препятствий, преодолеть которые не просто. Обусловлены они отнюдь не нежеланием бюрократии реализовывать цели лидеров. Бюрократия в любом случае не однородна. Неправомерно говорить и о присущей бюрократии неэффективности. Если таковая имеет место, то причина в неудовлетворительных условиях (включая отсутствие возможностей обучения). Лидеры должны понимать, что такой инструмент, как находящаяся в их распоряжении бюрократия, не поможет им добиться больше, чем определенное количество результатов в определенный период времени. Этот инструмент может быть усовершенствован, но постепенно. Влияние лидера зависит от структур бюрократии. Лидеры не безвластны в их использовании, но степень их власти часто переоценивается, чем наносится ущерб самим лидерам.
Структуры политической системы и влияние лидерства
Несомненно, успех политики лидеров зависит от реакции населения, от которого ждут не протестов, а поддержки. Часто полагают, что сила поддержки в значительной мере зависит от существования соответствующих структур и институциональных механизмов внутри общества. Если эти структуры не помогут лидерам успешно реализовать свои цели и мобилизовать [c.109] население, возникает широкая оппозиция, которая станет определяющим фактором; если, напротив, структуры помогут лидерам сделать свои цели популярными среди населения, то они могут быть реализованы (конечно, при отсутствии внешних препятствий).
Этот “волюнтаристский” и “оптимистический” взгляд относительно структур стимулировал усилия лидеров, придерживающихся различной идеологии, по созданию организаций, прежде всего политических партий, которые служили бы каналами коммуникации и инструментами укрепления поддержки. Правда, как свидетельствует опыт, результаты часто вызывают разочарование. Иногда это объясняется наличием других структур, нацеленных на формирование у людей позиций и образа мыслей, противоположных целям лидера. Остается несколько неясным, могут ли лидеры создать эффективные структуры, которые окажут км немалую помощь.
В попытке прояснить данный вопрос последовательно проанализируем роль трех типов структур: тот, что “естественно” развивается внутри общества и особенно силен в странах с традиционным укладом и в развивающихся странах; тот, который “создан людьми” (но не лидером) и превалирует в западных обществах; тот, который создан лидерами и характерен для коммунистических стран (по крайней мере, на первых порах) и многих стран “третьего мира”.
“Естественные” структуры и влияние лидерства
“Естественными” структурами могут быть названы те, которые существовали в обществе достаточно долгое время и источник происхождения которых остается неопределенным. Эти структуры формируются группами скорее специального, чем политического характера, но они оказывают большое политическое влияние, особенно в силу мощных уз лояльности внутри этих групп. Эти структуры включают в себя, в частности, племенные и этнические группы, религиозные организации; в некоторых старых промышленных странах, например, Великобритании, подобным характером часто отличаются организации рабочего класса.
“Естественные” структуры имеют два основных и взаимосвязанных свойства: они могут рассчитывать на массовую лояльность членов групп; связь между группой и ее членами [c.110] основана скорее на эмоциональных узах, чем на рациональных идеях и целях. Члены “естественных” структур принадлежат им как бы с момента рождения и растут вместе с другими членами этих групп. Создаются прочные образцы отношений, которые обычно носят исключительный характер привязанности; группы существуют не потому, что они что-то делают, а потому, что они есть. Внутри них развивается культура и идеология, регулирующие образцы поведения членов групп и реализующиеся средствами морального давления, а в случае несоответствия – средствами принуждения. Но эта “идеология” нацелена скорее на сохранение сплоченности группы, чем на достижение целей и решение задач.
Отношения между членами группы и ее лидерами основаны на лояльности. Процедуры отбора лидеров складывались постепенно. Глава племени, этнической группы и религиозной организации определяется на основе механизмов, подлежащих сомнению не больше, чем кодекс поведения, регулирующий отношения между членами группы, поэтому лидеры могут рассчитывать на лояльное подчинение. Однако существуют четкие ограничения власти лидеров, обусловленные нормами и обычаями группы. Лидер группы не в праве переступать границы традиционных полномочий. Следовательно, его возможности в принятии решений не безграничны; в частности он не может менять обычаи, регулирующие поведение членов группы.
Фактор лояльности внутри “естественных” структур воздействует на положение и власть общенациональных лидеров в тех обществах, где такие структуры преобладают. Как правило, общенациональные политические лидеры могут извлечь пользу из лояльности, будучи лидерами “естественных” групп или входя в тесный союз с их лидерами. Учитывая характер “естественных” структур, а также их конфигурацию, не всегда вписывающуюся в национальные границы, можно предположить, что общенациональные лидеры скорее несут ущерб, чем извлекают пользу от существования сильных традиционных групп. Во-первых, общенациональные лидеры сталкиваются с оппозицией и [c.111] игнорированием своих попыток строительства нации. Может возникнуть напряженность и даже столкновения (чему будут способствовать пользующиеся симпатией лидеры “подавляемых” групп). Во-вторых, общенациональные лидеры не должны абсолютизировать лояльность “естественных” структур в успешном проведении политики: порой, если не всегда, они будут испытывать затруднительность давления ради достижения своих целей на собственную группу или на другие группы, с которыми лидеры связаны. Цели общенационального лидера станут вызывать подозрения, их будут рассматривать как покушение на традиции.
Итак, “помощь” общенациональным лидерам со стороны “естественных” структур достаточно ограничена. Она иссякает с течением времени, если только лидеры не принимают решение изменить внутренние отношения в стране. Пока общенациональные лидеры выступают в роли “менеджера”, они воспринимаются членами “естественных” структур и могут извлечь пользу из традиционной лояльности. Как только общенациональные лидеры пытаются достичь большего, осуществить социальные перемены, “естественные” структуры становятся помехой на их пути, и обращаться за поддержкой приходится к другим структурам.
“Искусственные” структуры и влияние лидерства
Многие политические структуры, в узком смысле слова, “созданы человеком”, так как политики долгое время ощущали потребность в институтах, которые помогли бы им прийти к власти и оставаться в должности. Можно выделить три типа “искусственных” структур: формальные политические институты, такие как ассамблеи, органы местного управления, суды и даже общенациональная исполнительная власть; неформальные и неофициальные политические организации, такие как политические партии; иные неофициальные организации, которые связаны с политической жизнью и играют в ней немалую роль, например, профсоюзы, женские и молодежные организации, группы интересов.
Конечно, все они преследуют цели более широкие, чем поддержка лидеров или рекрутирование политической элиты, а некоторые организации нацелены на ограничение сферы [c.112] деятельности лидеров и контроль за ними. Но во всех случаях, в противоположность естественным структурам, “искусственные” структуры имеют определенную цель, например, организацию политической системы в соответствии с теми или иными принципами (формальные государственные институты) или защиту какой-то части общества (группы интересов). В “искусственных” политических структурах поддержка и лояльность определяются не эмоциональными узами между членами, а нацеленностью на достижение определенных результатов. Связь между “искусственными” структурами и большинством их членов является поэтому более специфичной, более инструментальной и зачастую более слабой.
Граница между “естественными” и “искусственными” политическими структурами не всегда очевидна. Порой в “искусственных” структурах пытаются насадить те же образцы отношений, что существуют в “естественных” структурах. Например, группы, организуемые для защиты меньшинств, частично основаны на узах лояльности, свойственных тем людям, которые принадлежат к одной этнической группе; добровольные организации, основывающиеся на идеях религии, приписывают часть своей растущей и постоянной поддержки естественной лояльности общества к этой религии. Политические партии могут извлекать пользу от такого переноса лояльности из этнических, религиозных или классовых групп. Подобным же образом поддержка создаваемых государством “искусственных” институтов черпается из национальных чувств.
Но в целом отличия “естественных” и “искусственных” структур имеют тенденцию увеличиваться, поскольку политика вторых адресована всему обществу, а не отдельной ее части. В этом смысле “искусственные” структуры делают политику “общенациональной” и этим помогают лидерам бороться с узкогрупповыми тенденциями, свойственными “естественным” структурам. Однако “искусственные” структуры зачастую не в силах обеспечить столь же мощную лояльность, которая характерна для “естественных” структур. В конфликте между “естественными” и [c.113] “искусственными” структурами граждане могут оказать большую поддержку “естественным”, а не государственным структурам, будь то формальные организации, предусмотренные конституцией, или неформальные, такие как политические партии или группы интересов.
Помощь, получаемая общенациональными лидерами от “искусственных” структур, зависит от того, насколько эти структуры конкурентны перед лицом естественных структур. Если превосходство налицо, лидеры могут извлекать пользу из развития “искусственных” структур, как конституционных, так и “неофициальных”. Однако не все однозначно, ибо эти структуры часто создаются для ограничения власти лидеров. Представительные органы могут помочь сделать политику “общенациональной”, но могут также попытаться сделать лидера подотчетным; политические партии могут содействовать лидеру в обеспечении общенациональной поддержки, но с другой стороны, обязывают его считаться с влиятельными политиками в партии на региональном и национальном уровнях. Игра политиков обретает общенациональный масштаб, она перестает основываться на традиционной лояльности, но лидеры оказываются заложниками “искусственных” структур. Так, в отчетливо выраженной двухпартийной системе общенациональные лидеры временно могут пользоваться преимущественным влиянием, но в условиях многопартийной системы они зачастую не властны над теми, кто принимает внутрипартийные решения.
Влияние лидерства и создание новых структур самими лидерами
Потребность преодолеть подобные ограничения ведет общенациональных лидеров к созданию новых структур, например, подчиненных им “персонализированных” политических партий. В случае удачи подобных действий общенациональный лидер способен преодолеть сектантство традиционных групп, не испытывая при этом ограничивающего воздействия со стороны существующих партий и полномочных ассамблей. Но данная задача трудна, ибо речь идет о партии, которая вместе с подчиненными ей организациями смогла бы обеспечить широкую поддержку населения и наладить эффективное подкрепление политики лидера. [c.114]
Новые организации, однако, рискуют быть еще более формальными, чем существующие, быть активными в центре, но слабо проявляться на периферии. Монархи прошлого создавали для решения проблемы бюрократические органы в провинциях. В XX веке с этой же целью иногда использовались военные. Хорошим инструментом могут быть политические партии, которые, имея ответвления по всей стране, на рабочих местах и в сообществах, обеспечивают широкую поддержку лидеру.
Широкое применение нашла форма персонализированной партии. Однако ее успех оказался непродолжительным. Существуют исключения, но они связаны с теми случаями, когда персонализированная партия являлась подлинно коллективным делом и шла дальше оказания помощи единоличному лидеру. Несомненно, это произошло с коммунистическими партиями. Голлистская партия также не была просто марионеткой в руках своего лидера
Судьба политической партии, создаваемой лидером, зависит от его популярности. Партия “аккомпанирует” своему создателю, но только если он готов обеспечить ей широкую базу и поделиться со своими последователями некоторыми из возможностей. Эффект новых структур не чудотворен и не направлен исключительно на пользу лидера. Новые партии могут помочь перестроить политическую систему, ослабить роль “естественных” или изменить расстановку “искусственных” структур; в этом ракурсе они могут быть полезными и важными. Но им нужно слишком много времени, чтобы оказать существенную помощь своему основателю. Способствуя созданию новых структур, лидеры могут внести значительный вклад в формирование тех свойств лидерства, которые станут служить будущим поколениям; но эти структуры редко оказываются серьезным помощником им самим.
[c.115]1
Blondel J. World Leaders. – L., 1980. P. 157.
