Процессы и механизмы формирования государственной политики в современном российском обществе

Виртуальный методический комплекс./ Авт. и сост.: Санжаревский И.И. д. полит. н., проф

Политическая наука: электрорнная хрестоматия./ Сост.: Санжаревский И.И. д. полит. н., проф.

АВТОРЕФЕРАТЫ ДИССЕРТАЦИЙ ДОКТОРА ПОЛИТИЧЕСКИХ НАУК

Исходя из того, что базовые характеристики государства обусловливают основополагающие механизмы формирования и осуществления государственных политик, автор показывает, что постепенное изменение функций и структуры, свойств и параметров этого института постепенно меняет его исторический облик, одновременно трансформируя его возможности в части сознательного воздействия на общественные процессы, способы принятия и реализации управленческих решений. Подвергаясь воздействию трансграничных процессов, информационного общества и проходя специфическую стадию коэволюции, государство в настоящее время формирует нестандартные контакты со своими контрагентами, образует «серые», то есть еще мало устоявшиеся и недостаточно легализованные зоны взаимоотношений с бизнесом, гражданскими и международными структурами. При этом складывающиеся способы функционирования государства, используемые им схемы управления конфликтами трансформируют его базовые, субстанциональные характеристики.

Ведущей аналитической призмой адекватной оценки сущности государства является объединение его теоретической реконструкции с прикладными аспектами деятельности. Полемизируя с точками зрения, утверждающими утрату государством его былой мощи, автор выделяет факторы, способствующие сохранению им своей ведущей роли в обществе или, как минимум, позволяющие ему компенсировать многие негативные тенденции. В этой связи автор солидаризируется с позициями тех ученых, которые полагают, что «отступление государства» со своих социальных позиций «во многих случаях … является добровольным» делом,[1] свидетельствующим не столько об ослаблении его исторических возможностей, сколько о возможности самостоятельно распоряжаться своими ресурсами. Применительно же к России доказывается, что без усиления роли государства в общественной жизни ни гражданские или предпринимательские структуры не способны решить принципиальные задачи устойчивого развития общества. Создание сильного государства - это незыблемый приоритет сегодняшнего дня, предпосылка перспективного развития экономики и социальной сферы.

Обозревая теоретическую панораму современных теорий государства и государственного управления, автор отмечает, что ряд моделей лишь частично улавливает те или иные тренды в эволюции современного государства, временами создавая весьма отвлеченные от жизни представления. В этой связи, позитивно оценивая прокламируемый сетевыми и коммуникативными подходами переход государства от патерналистской опеки к партнерству с обществом и рассмотрении его как основы принятия решений, автор тем не менее показывает, что в применительно к российской системе формирования государственной политики прикладной смысл этих подходов ведет не столько к перестройке, сколько к умалению роли государства. А в ряде случаев может привести к дезорганизации власти и усилению центробежных тенденций. Поддерживая идею диалога граждан с властями, автор отрицает минималистскую трактовку государственного управления.

Отмечается и еще одним изъян многих теорий, а именно принижение роли ценностной составляющей государственной политики. Определяя факторы неизбежности этого источника общественной коммуникации, автор доказывает, что совершенствовать механизмы формирования государственных стратегий можно только в процессе развития духовных оснований социальных контактов власти и общества. Понимание государства как духовно ориентированной общности заставляет критически отнестись к идеям его превращения в исключительно сервисную, обслуживающую общество структуру.

В этой связи в диссертации показываются преимущества нормативно-организационной модели государства, роль соответствующих инструментов удовлетворения общественных потребностей и воспрепятствования поведенческих девиаций. В прикладном плане значение организационно-иерархической, институциональной природы государства означает, что важнейшими индексами его социально-управленческой силы является применение законов, распространение норм на все сферы жизни общества, строительство институтов как основания инфраструктуры власти, которая объединяет его с обществом. В этом плане в работе доказывается, что в настоящее время российскому государству нужны сильные институты и более широкое поле ответственности. Однако, адаптация организационно-процедурного строения государства к вызовам ситуации отрицает скатывание к неопатримониальной системе.

Иерархически-организационная структура государства предполагает необходимость постоянного поддержания его искусственной структуры в состоянии, соответствующей выполнению им общественной миссии. В этой связи в работе раскрываются условия компенсации слабостей иерархической организации данного института, показываются направления повышения управленческой роли государства.

Критически обозревая мнения, сложившиеся в науке относительно государственной политики, автор показывает, что это явление отражает фактическое состояние государства как управленческого организма, демонстрирует практическую направленность деятельности этого института, подлинную результативность и способность конкретных органов власти к целенаправленному воздействию на объект регулирования в соответствии с миссией государства и заранее принятыми решениями. В целом государственная политика показывает реальную управленческую и социальную «стоимость» деятельности различных органов государства, политических команд и лидеров в деле достижения обще народных интересов.

Определяя государственную политику как внутренне интегрированную стратегию управления крупномасштабными объектами, выработанную на основе кооперации с наиболее авторитетными гражданскими структурами (в том числе и бизнес-сообществом), автор раскрывает ее основополагающие параметры, типы и факторы ее формирования и совершенствования в российском обществе.

Характеризуя целостность государственной политики, автор определяет ее местоположение в структуре деятельности данного института, раскрывает ее внутренне дифференцированное содержание, типологию и иные сущностно важные параметры. Такой подход дает возможность и для теоретической идентификации механизмов ее формирования, которые описываются как формы субъект-субъектного и субъект-объектного взаимодействия, существующие в виде разнообразных (политических, юридических, морально-этических, экономических, процедурно-организационных и самоорганизующихся) правил, норм, принципов, технологий и иных компонентов деятельности, обеспечивающих сочетание различных уровней целеполагания и в итоге способствующих выработке единого государственного решения. Как показано в диссертации, с точки зрения своей функциональной нагрузки, эти элементы упорядочивают систему принятия решений как внутри госаппарата, так и при реализации (продвижения) целей во внешней по отношению к государству среде. Подразумевая определенную последовательность в применении своих элементов, механизмы концентрируют процессуальные характеристики государственной политики, структурируя последнюю и в конечном счете обеспечивая результативность целеполагания.

Свои особые черты и проявления механизмы формирования государственной политики обретают на различных – политическом и административном - уровнях деятельности государства. Последние придают механизмам формирования государственной политики разнообразные формы оценивания проблем, согласования позиций, продвижения целей, оценивания результатов и др. Воплощая все эти нормы и процедуры взаимодействия, данные механизмы порождают многочисленные иерархические и полицентрические связи чиновников и контрагентов, форматируют их сложную кооперативную деятельность, поддерживают ориентацию на эффективное завершение управленческого цикла.

Помимо уровневых характеристик механизмов принятия решений в диссертации раскрываются особенности их компонентного содержания, описывается специфика их институциональных и неинституциональных составляющих. Так, среди институциональных компонентов особое внимание в диссертации уделяется анализу норм и процедур, которые придают государственной политике устойчивость и адаптивность, определенность и гибкость, репродуктивные и креативные параметры. В этой связи в работе выделяются универсальные (необходимость обратной связи при принятии решений, соблюдения законности, транспорентности и проч.) и специфически-отраслевые элементы (определяющие эффективность предметно-направленных действий в социально-экономических, финансовых, административных и иных секторах общества) механизмов формирования госстратегий. Показывается, что сочетание постоянных и специфических компонентов в механизмах принятия решений предполагает постоянную активность властей, направленную на поддержание ориентиров, задающих общесоциальную направленность действий органов управления, сохраняющих возможность гражданского контроля за принятием решений и препятствующих чрезмерному давлению корпоративных и партикулярных интересов.

Обращая внимание на амбивалентный характер этого процесса, автор доказывает, что снижение этой противоречивости прежде всего достигается за счет совершенствования политико-юридических и административных документов. В связи с тем, что национальные государства обладают неравнозначными способностями к закреплению нормативного профиля деятельности своих институтов, в диссертации дается анализ неинституциональных компонентов, форм сочетания административных и политических методов управления, интеграции групповых позиций в относительно единую целевую программатику действий.

Раскрывая типологию государственной политики и совокупную логику ее формирования, автор описывает разнообразные атрибуты этого процесса, выделяет внешние и внутренние факторы, влияющие на содержание выдвигаемых государством целей и характер их реализации. Основное внимание здесь уделяется характеристике режимов правления, архитектуре федеративных отношений государства. Применительно к российскому обществу помимо структурных преобразований формирование эффективной федеративной модели связывается с расширением использования морально-этических инструментов и, как следствие, с решением государством определенных воспитательных задач.

Как показывается в диссертации, взаимосвязь политических и административных структур обусловлена особенностями внутреннего строения государства, а также внешними факторами, прежде всего раскрывающими влияние на систему государственного управления более широкого образования – политической системы общества. Именно через политическую систему процесс (и механизмы) формирования государственной политики включает государство в более широкий контекст общественных взаимоотношений, что соответствующим образом трансформирует и параметры принятия решений.

Соотнося сложившиеся теоретические подходы с характеристикой политико-административных взаимосвязей в реальной практике государственного управления, автор отмечает тенденцию к единению и даже интеграции этих составных частей госрегулирования. Обращаясь к опыту передовых стран, автор показывает, что современный уровень развития государства по сути снимает дихотомию политических и административных подходов, сохранив за каждым из них статус различных, но единых по своей управленческой направленности инструментов общественных преобразований. В то же время в работе подчеркивается, что целостность этих подсистем проявляется не в структурно-функциональном, а в процессуальном аспекте, в контексте принятия и реализации государственных решений. Таким образом, несмотря на свою процессуальную целостность, политика и администрирование сохраняют свои специфические (институциональные, кадровые, технологические и прочие) очертания.

Раскрывая отличия политических инструментов разработки государственных стратегий, соискатель показывает их опосредованность внутри элитарной конкуренцией, зависимость от множественности групповых интересов, характера политических коммуникаций с обществом и потребностей правящих режимов, демонстрирует особенности использования средств символического управления (за счет применения ценностей, идей, идеологий). Особое внимание в диссертации обращается на механизмы легализации, юридически-правового закрепления политических инвективов и отношений.

Характеризуя административные процессы и механизмы государственного управления, автор показывает, что именно эта форма дееспособности государства характеризует его способность - как управленческой структуры - отвечать на различные социальные изменения. В диссертации приводятся доводы, позволяющие понять, что без повседневного приоритета административных инструментов государство снижает свои возможности и как система управления, и как форма всеобщей организации общества. В этой связи в работе дается анализ разнообразных форм административного регулирования, подчеркивается легальный характер осуществления этих управленческих полномочий. Как показано в диссертации, в административном пространстве не всегда действуют механизмы агрегирования, а процедуры координации и согласования становятся, по сути важнейшими инструментами обеспечения целостности процесса формирования государственной политики.

Раскрывая политико-административные аспекты механизмов формирования государственной политики, автор определяет особенности их взаимоотношений на институциональном и технологическом уровнях. В первом случае исследование сосредотачивается на деятельности политических команд и лидеров, результативности идей и ценностей, особенностях совмещения электоральных и управленческих процессов (особенно при передаче власти) и т.д.; во втором – на выработке целей, придании им нормативного характера, встраивании в текущую деятельность органов управления.

Принимая во внимание, что на практике нахождение баланса политико-административных институтов и механизмов представляет собой открытый процесс государственного управления, автор подчеркивает необходимость постоянного приведения аппарата государственного управления в соответствие с целями развития общества. В данной связи обращается внимание на необходимость корректного использования инструментов централизации госрегулирования, совершенствования публично-политических методов принятия решений, расширение возможностей правительства для обсуждения его планов с общественностью. Подчеркивая, что издержки взаимодействия политических и административных институтов могут вести к дисфункциям и дестабилизации общества, автор показывает наиболее перспективные способы интеграции этих уровней целеполагания, особо выделяя совершенствование нормативно-процедурных технологий и использование аналитических методик разработки целей.

Говоря в данной связи о проблемах российского общества, автор показывает, что архитектура взаимоотношений политико-административных сегментов государственного управления в настоящее время отражает не соотносимый с возможностями государства рост политического влияния госаппарата, превращение политического контроля в контроль бюрократический. Характеристика ряда негативных черт администрирования в современной России сочетается с обоснованием путей минимизации их управленческих эффектов, повышения стабильности госрегулирования, оптимизации согласования правительственных целей с мнением общественности. В этой связи обращается внимание на недопустимость возобладания односторонних - либо со стороны властей, либо их контрагентов - подходов при выдвижении государственных планов и целей.

Подчеркивая, что эти источники принятия решений обладают системообразующим характером и относительно самостоятельной логикой развития, соискатель показывает, что их значение в настоящее время существенно возрастает в связи с расширением полномочий ключевых ЛПР, а также поливариативностью расчета будущих решений. В рамках сложной структуры неинституциональных факторов, раскрывающих профессиональные и индивидуальные качества людей (групп), участвующих в разработке государственных стратегий, в работе описывается роль и содержание ценностей (обусловливающих коридор возможностей при принятии государственных решений, а также способствующих сплочению государства и обещства), идеологии (конкретизирующей ценностные императивы и связывающей их с основными параметрами целеполагания), а также принципов (как инструментов организации кооперативной деятельности государства, обладающих ориентационным и предметно-прикладным значением).

С точки зрения местоположения в механизме формирования государственной политики ведущие позиции принадлежат ценностям как аксиологическим и наиболее глубоким структурам сознания, лежащим в основании представлений и действий ЛПР. Как показано в работе, данные воззрения служат формой морально-этической ориентации и мотивации людей, участвующих в процессе целеполагания; предопределяют коридор альтернатив государственного развития (особенно в плане соотношения целей и средств); выступают в качестве фундамента конституционно-правового регулирования; предопределяют возможности формирования той или иной формы коммуникации между элитарными и неэлитарными слоями и, как следствие, уровень внутренней интеграции / дезинтеграции государства и общества и т.д.

Констатируя неизбежность оперирования ЛПР ценностными представлениями, автор раскрывает их технологические, цивилизационные и иные управленчески значимые характеристики. В частности, касаясь их технологического места, автор показывает, что формируемые ими интерпретационные рамки для оценки управленческих ситуаций, позволяют ЛПР синтезировать личный и групповой, отечественный и сторонний опыт профессиональной деятельности. Как морально-этические регуляторы деятельности ценности определяют максимально привлекательные для человека ориентиры действий, а также фиксируют допустимые формы его активности, выступают источником генерирования идей для убеждения оппонентов, поиска креативных форм поведения. ЛПР, не обладающие четко артикулированными ценностями полизависимы, неспособны к преодолению препятствий, а подчас даже к компетентной реализации служебных норм в изменяющихся условиях деятельности. Ценностные каналы соединяют систему представительства гражданских интересов со структурами принятия решений. Поскольку ценностный уровень фиксирует включение этического компонента в механизм мотивации профессиональной деятельности ЛПР, то основное влияние ценностей на процесс формирования государственной политики выражено в деятельности ключевых фигур, контролирующих высшие этажи государственной власти и управления. Именно их ценностный выбор становится решающим звеном в выдвижении государственных целей. В этом смысле важнейшей задачей при формировании государственной политики является соединение государственных политико-ориентационных ценностей и индивидуальных приоритетов высших управленцев.

В работе анализируются иные параметры ценностной инициации принятия государственных решений. В этом контексте выделяются универсальные ценностные цели государства (сохранение суверенитета, обеспечение территориальной целостности, поддержание порядка, толерантного отношения граждан к представителям других рас и проч.), а также ценности, фиксирующие политически очерченные позиции (attitudes) и приоритеты ЛПР; показывается их влияние на политическую и административную деятельности органов управления. В этом контексте в диссертации обосновывается необходимость соответствия ценностных представлений управляющих потребностям времени и характеру национальных традиций и массовых умонастроений. Здесь же обосновывается модель согласования приоритетов и конкретных целей государственного управления, описываются технологии и процедуры встраивания ценностей в реальный механизм формирования государственной политики.

Используя выработанные ранее подходы, автор показывает, что конкретным и наиболее значимым проявлением связи ценностей и управленческих практик является формулировка идеологических требований, закладываемых в основание государственных политик. С функциональной точки зрения концепт идеологии отражает место и роль идейно и предметно направленных представлений в процессе целеполагания. В идеологии сочетаются концептуальные трактовки развития интересов государства и групп общества, модели и схемы принятия решений, требования к предметно очерченным действиям. Как совокупность прикладных идей, направляющих деятельность государственных органов идеология ориентирована на преодоление ограничений, закладываемых в идеальные модели.

Полемизируя с различными теоретическими подходами относительно природы и нынешнего места идеологии, автор показывает ее неустранимость из жизни современного общества, органическую встроенность этого способа интерпретации жизни в процесс формирования государственной политики, основные характеристики этого идейного комплекса. Рассмотрение государства в качестве особого носителя общенациональных интересов и политического субъекта, дает возможность поднять вопрос о наличии и особенностях государственной идеологии.

Как показывается в диссертации, наличие этого идейного явления обусловлено потребностью системы принятия государственных решений в наличии программно-ориентационных инструментов; необходимостью концептуальных ограничений для постановки конкретных задач государственного развития; обязательностью поддержания в обществе определенного уровня солидарности граждан, что в свою очередь, задает прочность коммуникации государства и социума, внутреннюю целостность последнего.

Благодаря своей обще социальной ориентации, основной функцией государственной идеологии в конкретном обществе становится осуществление общеполитического контроля, подразумевающего достижение в обществе идейной солидарности управляющих и управляемых на базе ценностей и идей, способствующих консолидации общества и поддержанию правового порядка.

Функциональные основания государственной идеологии демонстрируют и ее основные качества. Ориентируясь на обще социальные основания государственного проектирования, государственная идеология выступает орудием не завоевания, а удержания и отправления высшей политической власти. Благодаря этим свойствам в своем практическом воплощении государственная идеология является не столько особой идейной конструкцией, сколько «коммуникативным пространством» для всего множества существующих в обществе идеологий.[2] В этом смысле государственная идеология противостоит противникам национального единства общества, космополитическим и экстремистским силам. В соответствии со своим статусом государственная идеология призвана селектировать влияющие на власть партийные конструкции, не допуская укоренения в государстве разрушительных для него идей и концептов.

Ориентируясь на цели и ценности, скрепляющие власть и общество, население и элиту, государственная идеология представляет собой по преимуществу идейно бессодержательную конструкцию, которая оформляет партийно-групповые цели и приоритеты, приспосабливая их для служения всему обществу в целом. Попытки же утверждения в государстве идеологии, содержащей четкие идейные требования к организации власти и направлениям развития общества, искажают профиль политической конкуренции, создают предпосылки для ограничений гражданских свобод, недопустимого вмешательства властей в жизнь человека.

В качестве идейных компонентов государственная идеология содержит гуманистические представления, носящие интерперсональный характер и направленные на утверждение прав человека на свободу, счастье, развитие и проявление всех его способностей; принципы и воззрения, направленные на обеспечение целостности государства и общества и стремящиеся объединить отечественное сообщество как внутренне интегрированное целое; взгляды, отражающие цивилизационную, социо- и политико-культурную особость населения, фиксирующие отличительные черты населения (как группы управляемых и управляющих) как локальной общности и т.д. Эти ориентиры носят самый общий характер, формируясь как бы поверх явных групповых преференций различных слоев населения. Сплачивая население, они задают наиболее общий, мало дифференцированный, но тем не менее вполне определенный вектор эволюции государственной политики.

Раскрывая иные параметры государственной идеологии и ее управленческого места, автор показывает ее отличия от партийных и интегративных идеологий, возможности повышения мобилизующего характера отечественных традиций, присущих россиянам духовных императивов. В этой связи показываются возможности рационального использования очищенной от мифических и националистических наслоений «русской идеи», показываются пути усиления ее объединяющей силы в деле инициации широкого межцивилизационного полилога с другими народами. В то же время подчеркиваются ограничения ее функционирования в сфере государственного управления.

Приведенные доводы дают автору возможность говорить о необходимости применения ценностно-идеологического метода при анализе и разработке государственных политик. Такой подход фиксирует потребность в интерпретации проблемных ситуаций с точки зрения существующей у ЛПР ценностной картины происходящего (лежащей в основании их целенаправленных действий), обусловливает включение данного подхода в более широкий целе-рационально метод анализа и формирования государственной политики.

Исходя из того, что формирование государственных политики представляет собой форму и результат функционирования масштабного механизма целеполагания, автор останавливается на вопросах определения характера принятия государственных решений. В данном контексте в русле полемики с различными теоретическими подходами автор решает вопрос о соотношении рационального и феноменологического способов объяснения этого процесса.

Ограниченность, а главное слабую применимость феноменологических трактовок процесса принятия решений, автор показывает применительно к профессиональным основаниям деятельности ЛПР, роли норм и процедур, правил надзора и контроля, купирующих поведенческие девиации в процессе выработки и реализации государственных целей. В диссертации наглядно демонстрируется, что сама конструкция государственного управления предполагает подавление субъективного произвола при оценке проблем и расчете действий. Все практикуемые государственными структурами технологии торга, поиска компромиссов и заключения соглашений, в конечном счете, направлены на разработку и осуществление задач и целей, связанных с разумным и целесообразным в данной ситуации распределением ресурсов. И даже признавая справедливой критику в адрес рационализма, автор показывает, что в рамках государства речь идет не столько о принципиальной невозможности ЛПР рационально решать управленческие задачи, сколько о дефиците частичной, инструментальной рациональности.

Раскрывая рациональность как базовую процессуальную характеристику государства, доминирующий способ целеполагания, автор обращает особое внимание на необходимость операционализации показателей управленческих задач, фиксацию стандартов и регламентов для управленческих структур, четкое распределение ответственности за исполнением функций, количественное измерение показателей деятельности органов власти и управления. Подчеркивается, что только количественно просчитанные цели могут стать ориентирами конкретных шагов и акций. Отсутствие таких параметров – прямая предпосылка коррупции и казнокрадства. Для России расширение практики выдвижения количественно измеряемых целей при формировании разнообразных государственных политик является особо настоятельной задачей.

Конкретизация целей - как нормативная задача государственного управления - должна соотноситься с возможностями его субъектов и спецификой объекта, ресурсами и иными параметрами принятия решений. В этой связи в диссертации поддерживается позиция, что в российском государстве «в настоящее время целесообразен относительно больший акцент на децентрализованное использование индикаторов результативности властями каждого уровня в интересах эффективного исполнения ими своих полномочий, чем на построение иерархии индикаторов, прямо нацеленных на управление комплексными социально-экономическими результатами». [3]

Раскрывая иные нормативно-прескриптивные аспекты формирования государственных политик, автор формулирует целе-рациональный подход к принятию государственных решений, предполагающий: постоянную ориентацию всех органов управления на предметно сформулированные и количественно описанные цели; предварительный расчет ресурсов; подготовку квалифицированных кадров; систематическое привлечение независимой экспертизы; установление четких компетенций и полномочий кадровых структур власти и управления (с установленными показателями их персональной ответственности); повышение уровня транспорентности процесса разработки решений; наличие организационных и переговорных механизмов для снижения издержек согласительного процесса; качественное снижение уровня отклонений от норм служебной деятельности; наличие достаточных ресурсов у государства для поддержания нормативных форм политико-управленческой деятельности.

В плане развития рационально-целевого подхода в § 2 «Принципы рациональной организации принятия решений» выделяются компоненты, связывающие нормативные и прикладные параметры деятельности государства в процессе целеполагания.

Как показывается в диссертации, поддержание рациональных оснований формирования государственных политик предполагает осуществление устойчивых требований к организации и действиям государственных органов и их контрагентов. Общий формат этих принципов определяет направленность действий государства на достижение обще социальных интересов. Одновременно задаваемые ими требования к различным группам управляющих (предполагая, в частности, применение тех или иных аналитических приемов, использование проективных технологий, методов согласования и координации действий и т.д.) призваны обеспечивать минимально необходимую результативность действий органов государственного управления. Эти принципы также выступают и предпосылкой согласования политико-управленческих акций органов власти и управления.

В диссертации обосновывается, что применение данных принципов обеспечивает комплексный характер проектирования государственных политик, то есть, дает возможность не столько оптимизировать решение частных задач, сколько создавать обще нормативную архитектуру принятия государственных решений. С учетом такого рода принципов можно выстраивать полновесную конструкцию принятия решений, которая оказалась бы способной обеспечить технологически эффективное функционирование и взаимодействие различных структур аппарата государственного управления (в том числе и его отдельных представителей).

В данном аспекте в работе исследуются политико-административные и аналитические принципы. В рамках первого типа принципов раскрывается организационное значение принципов учета и сбалансированности интересов, целевой диверсификации, последовательной институализации государственных политик, оптимизации финансового обеспечения решений, учета материально-технических средств реализации решений, учета кадров, информационного обеспечения целей государственных политик, учета перераспределительной активности органов власти. Среди аналитических принципов, позволяющих за счет использования рефлексивных технологий добиться повышения качества государственных решений, автор останавливается на характеристике принципов мультиконцептуальности (предполагающего одновременное рассмотрение проблемных ситуаций в рамках различных теоретических моделей и когнитивных конструкций), полипараметричности (означающего необходимость учета максимально разнообразных целей (подцелей) и задач, отвечающих интересам широкого и даже максимально возможного количества акторов), ценностного резонанса, системного подхода, учета обратных связей.

Показывается, что поддержание данных принципов в практике управления дает возможность поддерживать архитектуру государства как искусственной структуры, направленной на выполнение своей общественной миссии, а также оптимально организовать систему управления, сориентированную на эффективное решение управленческих задач. Помимо этого практическое применение данных принципов совмещает институциональные и неинституциональные характеристики принятия решений, дает возможность сочетать универсальные и страновые особенности при разработке государственных стратегий.

В данной части работы обосновывается, что современная форма принятия государственных решений выступает как результат сложного кооперативного взаимодействия, многосторонней коммуникации управленческих структур со своими контрагентами. Поддержание с ними деловых отношений рассматривается как форма рациональной организации процесса выработки государственных стратегий, поскольку контрагенты являются обладателями такого типа ресурсов и компетенций, которые невозможно игнорировать, ориентируясь на цели и ценности стабильности, социального мира и общественного блага. В свою очередь, заинтересованность контрагентов в поддержании постоянных контактов с государством расценивается как форма поведения, оптимизирующая их жизнедеятельность и способствующая снижению деловых и социальных рисков.

Обозначив исторические предпосылки формирования кооперативного типа принятия решений, автор акцентирует внимание на том, что обращение государства во вне может быть не только отражением сознательной позиции руководства, заинтересованного в повышении эффективности своих действий и удовлетворении общественных запросов, но и вынужденной формой социального поведения. В этой связи подчеркивается, что перед российским государством стоит задача недопущения как монопольного отправления власти, так и сугубо формального обращения власти к гражданским партнерам, выхолащивающего суть взаимосвязей с общественностью.

В указанном контексте в работе оцениваются позиции и статусы государства, его возможности во взаимодействии с ресурсно обеспеченными группами. Показано, что в любой конфигурации таких коммуникаций государство как управленческая структура должно сохранять свою ведущую роль. И лишь в отдельных случаях оно может уступать лидирующие позиции при решении того или иного конкретного вопроса.

Подчеркивая, что управленческая роль сторонних партнеров государства различна и их давление на государство может разниться в зависимости от характера решаемого вопроса и складывающейся ситуации, в работе раскрывается и описывается перечень контрагентов, их роль в формировании государственных политик. Оценивая их суммативное влияние, автор подчеркивает необходимость сохранения государством своей ведущей роли, воспрепятствования давлению (способному подменить обще коллективные цели и ориентиры деятельности государства), правильного определения роли теневых и полутеневых контактов и т.д. В этой связи особым значением обладает правильное выстраивание «субправительственных моделей» (subgovernment group / policy subsystem), воспрепятствующих замкнутым, закрытым от общества системам взаимной поддержки бизнеса, политиков и государственных менеджеров, своеобразных «треугольников» и «многоугольников» власти.

Говоря о проблемах, возникающих в области взаимоотношений государства со своими партнерами, автор анализирует различные модели роли общественности и интеллигенции в принятии решений, показывает значение стиля взаимодействия партнеров, описывает формы общения гражданских структур с ключевыми фигурами в системе политического руководства и государственного управления, показывает изменения соотношения социальных и административных функций государства в этом измерении, а также другие аспекты проблемы.

Памятуя об искусственной природе государства, автор отмечает, что отношения государства с внешними контрагентами должны укладываться в систему – пусть и не вполне равновесных, но принципиально – сбалансированных контактов, выстроенных на основе Конституции и высших ценностей государства. Это должна быть не столько гармония позиций, сколько гармония интересов. В этом плане самым важным вопросом является создание нормативной системы, законным образом регулирующей многосторонние связи и отношения акторов, заинтересованных в участии в процессе формирования государственных стратегий.

В § 4 «Бизнес как партнер государства» раскрываются особенности взаимодействия корпораций (как наиболее мощного представителя российского капитала) с органами государственной власти и управления в современных условиях.

Отмечается, что крупный капитал постоянно оказывает существенное влияние на механизм формирования государственной политики и является не просто ведущим партнером государства, но и в известной степени определяющим его политику актором. Используя теоретический арсенал современных теорий, автор рассматривает сущностные и технологические, политические и функциональные аспекты взаимодействия государства и бизнеса, обозначает условия и формы обретения корпорациями административного капитала, показывает отличия влияния корпораций на власть в зависимости от отраслей и секторов их взаимоотношений с государством.

Проследив исторические формы (модели) взаимоотношений государства с российским бизнесом за последние два десятилетия, автор отмечает в них наличие универсальных и специфических, страновых характеристик. В этом контексте, усовершенствовав модель отдельных российских ученых, автор выделяет и раскрывает властно-политические зависимости между государством и бизнесом; хозяйственно-экономические аспекты их взаимодействия; социальные аспекты таких деловых коммуникаций, а также морально-этические зависимости в бизнес-государственных отношениях. Особый акцент делается на консолидаризирующих ценностных измерителях этих взаимосвязей, способных придать их институциональным контактам большую результативность, снизить негативные эффекты от механического перенесения на систему отечественного государственного управления внешних, заимствованных моделей.

В работе отмечается, что возникновение различных властно-управленческих полей бизнеса и государства свидетельствует о многоярусных зависимостях этих контрагентов. Причем в настоящее время особая роль бизнеса в современных условиях связана с его влиянием на структурирование политического пространства, участием в стабилизации поля российской политики.

В диссертации раскрываются предпосылки, причины и формы становления наиболее перспективной в современных условиях модели взаимодействия этих контрагентов: государственно-частного партнерства. Как показывается в диссертации, содержательные основания этого типа контактов сегодня неразрывно связаны с борьбой с бюджетным дефицитом; финансированием проектов по структурной перестройке экономики; более справедливым перераспределением доходов в пользу общества; реализацией крупных инвестиционных проектов; снижением и перераспределением рисков между государством и бизнесом и т.д.

Анализ рассматриваемой формы альянса проводится в рамках исследования динамики обновления и перестройки сложившейся архитектуры экономических и политических рынков, трансформации каналов и методов трансляции корпоративных интересов и возможностей взаимовлияния государства и бизнеса, анализа различных гипотетических вариантов развития их отношений, понимания особенностей перспективной эволюции этих коммуникаций в краткосрочной перспективе.

В рамках работы особо рассматриваются проблемы взаимоотношений с государством естественных монополий, место и роль последних в деле сохранения государством своей обще социальной ориентации, обеспечения их коммерческой заинтересованности в реализации правительственных программ, повышении социальной ответственности. Здесь в качестве нормативной модели рассматривается корпоративное гражданство, перспективные формы сбережения и развития человеческого капитала. Исследуются также инструменты согласования позиций естественных монополий и государства, формы и перспективы институализации лоббизма.

Показывая нормативные основания будущих взаимоотношений государства с бизнесом, автор обращает внимание на недопущение усиления корпорациями политического размежевания в обществе или – за счет использования своих активов - навязывания своей воли институтам исполнительной власти. И то, и другое будет направлено против стратегии развития сильного государства.

В главе 3 «Способы и технологии формирования государственной политики» раскрываются наиболее существенные стадии и технологии целеполагания, показываются резервы повышения уровня нормативно-процедурного обеспечения разработки государственных стратегий.

Раскрывая особенности принятия решений как нелинейного процесса, автор - вслед за сторонниками стадиальной методологии – рационально структурирует этот многоуровневый комплекс компонентов и функций. Поскольку в основании этого процесса лежат субъективные источники, в работе доказывается, что основным способом усиления рационального характера принятия решений является повышение роли идейно-ценностных ориентиров на всех уровнях целеполагания. Столь же высоким значением обладают и процедурно-нормативные требования к органам и структурам государства. Акцент на этих компонентах дает автору возможность соединить проективную и результативную составляющие жизненного цикла государственных решений, выработать гибкие, но одновременно четко ориентированные схемы функционирования органов власти и управления, синтезировать организационно-процедурные требования с креативными подходами.

Действуя в рамках целе-рационального подхода, автор избирает в качестве критерия структурирования процесса целеполагания последовательность решаемых задач. В данной связи в диссертации предлагается единая схема целеформирования и целереализации, которая обозначает общий контур принятия решений, обусловливает его целостность и дискретность. В качестве основополагающих параметров этого процесса рассматривается развитая система ценностей (составляющая духовную основу приемлемых для государства целей); наличие специальных гипотетических инструментов при аналитическом сопровождении решений; технологии обеспечения согласованных действий акторов; четкость и надежность количественных показателей государственных устремлений; эффективные оценивающие процедуры.

В контексте анализа структурных и технологических параметров государственной политики, этапизация действий по ее формированию непосредственно связывается с используемыми на различных фазах целеполагания методами и способами решения задач (сохраняющих исходную ценностную направленность решений). Подчеркивая высокий статус количественно определяемых целей, автор останавливается на определении факторов, обусловливающих взаимосвязь целевых и ценностных ориентиров органов власти и управления, идеальных представлений с конкретными действиями по их достижению.

В рамках рассматриваемой в диссертации схемы этапизации принятия государственных решений автор анализирует ряд наиболее существенных аспектов, в частности, связанных с идентификацией управленческих проблем; состоянием морально-этического поля, обусловливающего внутреннюю взаимосвязанность и завершенность действий управленческих структур; определением перечня факторов, влияющих на постановку важнейших, ключевых проблем со всем присущим им шлейфом основных причин и обстоятельств разработки альтернатив и др. В этом контексте уточняется содержание стадий формализации управленческих решений; выработки целей (в том числе предварительных требований к их реализации), включающих понимание национальной специфики и необходимость достижения предела дискретности заданий; постановки задач и определения препятствий выполнения намеченных планов; прогнозирования и планирования деятельности органов власти и управления, а также некоторые иные, более частные параметры деятельности отдельных органов власти и управления.

Особое внимание на этапе выдвижения целей уделяется аналитическим процедурам, в частности особой стадии, предшествующей окончательной формулировке решений и их оформлению в официальных документах. Это стадия, предполагающая использование технологий моделирования управленческих действий, выступает как бы последней контрольной проверкой в структуре целеформирования и дает возможность существенного снижения отрицательных эффектов, минимизации противоречий между умозрительными целями и реальными возможностями государства. Анализируются в работе и механизмы обратных связей, технологии получения результирующей оценки реализованных решений и другие методы целеформирования и целереализации.

Подчеркивая их сквозной для принятия решений характер, автор выявляет внутренние резервы их возможной рационализации, выстраивания их содержания в нормативном и формализованном формате, исключающем однозначно субъективно-волевые и политические подходы. Это представляется тем более важным, что ряд авторитетных ученых оспаривает рациональный характер именно этих методов действий.

Так, определяя управленческий статус оценивания, автор раскрывает возможности рационализации, разработки и применения соответствующих приемов деятельности. Признавая известную дискретность объектов и субъектов регулирования, создающую трудности для оценивания вклада управленческих структур, автор исследует вопрос сосуществования различных показателей и индикаторов (форм отчетности) решений, соотнесения критериев оценивания разнокачественных объектов. В этой связи в диссертации анализируются проблемы оценки государственной политики на основании побочных критериев, давления сторонних структур, определения характера использования легализованных, но различных оценок. В этой связи показывается значение расширения контактов общества с государством и стимулирования открытости государственной политики; построения рейтинговых систем; индексации результатов и процессов; отбора критериев, отражающих исполнение установленных процедур и нормативов, а также допустимых этими требованиями новаций, позволяющих лучше выполнять установленные функции. В диссертации поднимается вопрос о разделении оценки качества государственной политики и оценки ее исполнения. Анализируя ряд авторитетных систем оценивания, автор показывает преимущества и минусы индексации управленческих действий, оценки эффективности государственных организаций, результативности администрирования, рационализации деятельности институтов.

Принимая во внимание прикладной характер оценочных процедур, автор показывает необходимость интенсификации их применения, непрерывного включения в разработку государственных стратегий. По мнению автора, необходимо не только совершенствовать аналитические приемы, предполагающие осуществление мониторинга достигнутых результатов, контроль, использование программного анализа и других видов оценки осуществляемой политики, XE "summative evaluation" но и создавать организационные условия для практического учета результатов этой деятельности. Шире надо использовать и оценку качества управленческого труда отдельных лиц, прямо указывая на степень их ответственности за достигнутые результаты. Крупным резервом рационализации государственной политики является и влияние на оценочную деятельность общественности. В этом аспекте в работе показываются перспективные формы взаимодействия госструктур с гражданским обществом.

Обращаясь к характеристике венчурных и антикризисных технологий, автор рассматривает применение аналитических, организационных, юридических, социальных и коммуникативных технологий. Применительно к первым в диссертации анализируются методы повышения качества прогностической и проектной деятельности в структурах и органах управления. В частности, говорится о методах системного анализа, когнитивного моделирования, моделей циклического развития, культурологических исследованиях, а также других прогнозно-поисковых моделях и схемах, указывается на перспективность использования методик PSSI, BRC, WPRF, International Country Risk Guide и др., которые создают высоко дифференцированную систему показателей венчурной составляющей. В этой связи также подчеркивается необходимость расширения количественного описания опасностей и угроз.

В рамках анализа организационных технологий автор обращается к анализу институциональных преобразований, предполагающих уточнение нормативного характера деятельности ЛПР, создание резервных Центров государственного управления, специальных структур по управлению рисками и снижению негативных последствий управленческих решений, центров анализа рисков по отраслям и регионам, проектам и конкретным государственным программам.

Применительно к законодательным, юридико-правовым технологиям автор показывает возможности расширения этого круга норм и уточнение порядка их применения. Относительно характеристики социальных технологий в диссертации показывается роль подготовки профессиональных управленческих кадров, установления должных отношений с контрагентами государства, проведения просветительских мероприятий, направленных на более четкое понимание людьми венчурной природы государственного управления, а, следовательно, и понимания того факта, что не любое решение властей может привести к позитивному результату, и т.д.

В контексте анализа коммуникативных технологий в работе анализируются возможности выхода из кризисной ситуации за счет создания сетевых структур, межорганизационных и многоуровневых контактов ЦПР и сторон, вовлеченных в решение проблемной ситуации; направления создания возможностей для изменения функций органов власти, оптимизации перераспределения ресурсов, передачи полномочий на случай «выпадения» тех или иных структур из управленческой обоймы, сохранение приоритета (в трактовке ситуации, распоряжениях и проч.) за государственными структурами. Как показано в диссертации, новые сетевые коммуникации, инициируя эти институциональные формы, должны наладить устойчивые контакты в реальном режиме конфликта, приблизить структуры управления к очагу кризиса. В этом контексте власти должны делать ставку на повышение надежности информации, применимость получаемых знаний, поддержание устойчивых деловых контактов со всеми заинтересованными сторонами. В этой связи особой задачей является предотвращение (реальных и возможных) межведомственных конфликтов и особенно внутренних раздоров в действующей команде. Совместное применение этих технологий создаст надежные предпосылки рационализации и оптимизации решений.

Целиком и полностью осознавая правомочность использования тонких политических технологий при согласовании позиций и интересов властных и управленческих структур в лоне государства, автор доказывает необходимость акцентации нормативных, точнее - политико-юридических механизмов и технологий. Как показано в диссертации, по своей природе именно эти процедуры и технологии способны в набольшей степени синтезировать возможности различных типов регулирования общественных отношений. Констатируя, что сегодня, несмотря на относительную системность правовой базы, ряд государственных решений принимается в условиях недостаточного юридического обеспечения, автор подчеркивает, что эти технологии должны прежде всего применяться в условиях, при которых отношения политических и административных структур государства обретают нестандартные очертания (нарастает неопределенность управленческих задач, меняется последовательность действий, трансформируются отношения властей со своими контрагентами и т.д.).

Обращаясь к вопросу соотношения юридических и политических методов регламентации при выработке государственных решений, автор обосновывает общую схему политико-юридической нормативистики, которая способна рационализировать весь процесс выработки государственных стратегий. Ее структуру составляют: Конституция, Федеральные конституционные законы, Доктрины, концепции, стратегии, Послания Президента, Указы Президента РФ, Федеральные законы, постановления Правительства РФ, а также иные правовые акты.

В целом такая внутренне взаимосвязанная система, по мнению соискателя, способна обеспечить формирование целостного политико-правового пространства, в которых действуют институты публичной власти. Такая нормативистика должна стать не только благоприятной средой функционирования норм, процедур и технологий согласования позиций и выработки решений, но и непременным источником государственной политики, фактором инициации управленческих практик. За счет внутренней взаимосвязи указанных компонентов повышается обязательность юридически закрепленных действий управленческих структур, исполнительных органов, растет качество решений, снижается роль неформальных коммуникаций, обладающих мощнейшим политико-административным эффектом.

В работе показываются пути преодоления внутренней противоречивости системы формирования и реализации государственной политики в этом аспекте, сокращения изъянов нормативной базы, издания соответствующих регламентов и инструкций, которые должны способствовать воплощению принципиальных установок и ценностей в действующем законодательстве Российской Федерации. На основе широкого эмпирического анализа регламентов и документов Государственной Думы и Правительства РФ в работе показываются причины низкой управленческой результативности Стратегий, Программ и Доктрин. Соответственно намечаются пути выхода из такой ситуации, показываются резервы повышения соответствия правовых и политических документов, направления совершенствования законодательной деятельности Федерального Собрания РФ, исследуются формы преодоления разрывов в цепочке формирования различных государственных политик, базирующихся на доктринальных политических инвективах.

В работе раскрывается положение, что формирование единой политико-юридической иерархии снизит чрезмерное разнообразие государственных акций, расщепляющих централизованные усилия и ослабляющих силу государственного регулирования. В прикладном плане двигаться к решению этого вопроса можно было бы через принятие Закона «О правовых актах», который мог бы содержать нормы, раскрывающие стоящие перед государством задачи в средне-, кратко- и долгосрочных программных документах – посланиях Президента РФ, программных документах Правительства РФ, Доктринах и Концепциях. Среди аналогичных шагов отмечаются также такие меры, как введение принципа «авторства документов» (когда информация о разработчиках всех проектов законов и подзаконных актов будет находиться в открытом доступе), внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (вводящих меры поощрения и наказания за тот или иной вклад в подготовку правовых актов) и др.

Обращаясь к анализу собственно юридических сторон механизма формирования государственной политики, автор выделяет дополнительные основания для повышения уровня рационализации разработки государственных стратегий. Используя метод выборочной проблематизации, автор обращается к вопросам определения темпоральных параметров нормативно-правового регулирования (характеризующих различные параметры подготовки, легализации и внедрения государственно-управленческих решений). В этой связи на широком эмпирическом материале показываются юридические резервы совершенствования процедур подготовки и внесения проектов Указов и распоряжений Президента РФ; взаимодействия Администрации Президента и федеральных легислатур; оптимизации времени принятия Законов в Государственной Думе; соотношения нормативной силы Указов Президента и Законов и т.д.

В связи с проведенным анализом автором предлагаются меры и направления совершенствования этих сторон механизма формирования государственных политик. В частности, предлагается ввести институт делегированного законодательства в России, что позволило бы Президенту и Правительству РФ при издании нормативно-правовых актов (входящих в компетенцию парламента РФ) оставаться в правовых рамках и повышать оперативность управления, не подвергаясь критике со стороны судебных инстанций.

В работе особо рассматриваются пути усовершенствования регламента работы Государственной Думы; деятельности института президентства и законодательных структур; поддержания должного баланса полномочий законодательных и исполнительных органов государственной власти; исследуются средства реализации правотворческого потенциала государственных решений; направления взаимодействия исполнительных структур с институтами судебной власти; взаимоотношения министерств при осуществлении законопроектной деятельности; демонстрируются условия усиления экспертно-научной поддержки государственного управления и т.д.

В § 5 «Влияние административных реформ на формирование государственной политики» раскрываются проблемы формирования государственной политики в зависимости от попыток реформирования аппарата управления. В данном контексте раскрывается, как предпринятые шаги российского правительства в области административной реформы влияют на весь комплекс принятия решений, какие возникают задачи в деле дальнейшей рационализации целеполагания и поиска новых приемов принятия решений.

Освещая внутриполитические и социально-экономические предпосылки административной реформы, автор обращает внимание на то, что источником этих изменений стали новые тенденции в развитии самого государства. Кратко показывая промежуточные результаты реформирования госаппарата, автор относит к причинам, препятствующим полной реализации намеченных планов, концептуальную непроработанность реформы; низкую политическую поддержку проекта и слабую информированность чиновников о целях трансформаций; недостаточность бюджетных ресурсов; формализацию начинаний, не меняющую повседневный стиль и характер деятельности органов власти; недооценку способов информационного сопровождения реформы; недостаточно высокий темп внедрения механизмов электронного администрирования и др. В то же время, в диссертации подчеркивается постепенность преобразований и необходимость более длительного периода для ответа на вопрос о правомерности поставленных целей и средств.

Раскрывая параметры реформы, автор показывает, что основной резерв реформирования госаппарата заключается в изменении общей архитектуры политико-административных отношений. В целом такое положение означает несбалансированность взаимоотношений политических и административных структур, однозначный приоритет политических органов при решении управленческих вопросов, дефицит публичности и конкурентности при постановке целей, низкий уровень коллегиальности и соревновательности в Государственной Думе, юридическую непроработанность процедур, регулирующих отношения политических и административных структур государства как таковых.

Таким образом, в основании механизма реформирования прежде всего стоят вопросы выработки механизма согласования мнений политических и исполнительных институтов, сбалансированности их позиций при производстве решений и в процессе законопроектной работы, при практическом обсуждении решений; сокращения непубличных методов согласования позиций; упорядочения политического влияния контрагентов государства на выработку стратегий; законодательного оформления структуры и легальных способов отстаивания коммерческих интересов; легализации представительства интересов регионов, отраслей, промышленных предприятий и организаций.

Особо автор останавливается на проблемах политического давления корпораций, формах лоббизма. В конечном счете, проведенный анализ приводит его к пониманию необходимости принятия закона, который должен отформатировать весь процесс продвижения корпоративных интересов, придать этому процессу правовой характер, создать условия для более широкого воздействия на власть различным группам граждан, а также их общественным объединениям.

В конечном счете, как показано в работе, успех административной реформы зависит от верного позиционирования политических структур и исполнительных органов государственной власти. В противном случае все масштабные задачи по перераспределению функций, организационным преобразованиям и другим начинаниям в сфере аппарата госуправления вряд ли дадут ожидаемые результаты. По крайней мере, в краткосрочной и среднесрочной перспективе. Для понимания возможных перспектив в этой связи описываются возможные стратегии правящей элиты. Гипотетический характер этих стратегий показывает, что оценивать динамику реформ, влияющих на механизмы выработки государственных стратегий, целесообразнее в нормативном контексте.

В этом контексте переход к программно-целевому методу финансирования государственных проектов, управлению по результатам и соответствующим изменениям в бюджетировании, а также реализация других целей реформы - помимо своих организационных очертаний - связывается с усилением системных оснований этих административных преобразований, введением стандартов государственных услуг, разработкой административных регламентов, активизацией работы по информационному обеспечению госуправления, другими перспективными мероприятиями. Среди предлагаемых автором мер, способных придать новый импульс административной реформе, называется проведение долгосрочной политики по совершенствованию морально-этических отношений в административных структурах. Активизация этих субъективных компонентов в системе государственного управления могла бы предопределить ценностно ориентированные действия государственных менеджеров, шире вовлечь общественность, помочь сгладить многие конфликты и противоречия в процессе целеполагания, предотвратить негативную эволюцию бюрократических структур.

Кратко показав значение этой во многом системообразующей отрасли, автор фиксирует политическое значение транспорта не только с точки зрения его экономического потенциала и воздействия на межотраслевые связи, но и как инструмента реализации национальных интересов России. Политическое значение транспортной сферы оценивается автором и с точки зрения необходимости восстановления транспортной инфраструктуры, произошедшей в результате потери значительной части соответствующей инфраструктуры после развала СССР, а также в связи с реализацией других крупных геоэкономических и трансграничных межкультурных проектов. Тем самым развитие транспорта предстает как особая составляющая политического процесса, чьи внутри- и внешнеполитические цели оказывают существенное влияние на разработку государственных стратегий.

В диссертации подчеркивается безотлагательность решения назревших внешнеполитических и внутренних проблем, необходимость принятия срочных мер, объединенных единой системой политических решений, сбалансированным сочетанием государственных и групповых интересов, реализацией прав личности, продуманной стратегией транспортно-экономического развития с учетом его внутренних и внешнеполитических аспектов.

Выделяя показатели политического характера развития транспорта, автор акцентирует, что в основе транспортной политики государства должны лежать ценностно-идеологические ориентиры, в сумме своей задающие предельные ограничения активности государства в данной сфере и служащие базисом формирования нормативных требований и управленческих процедур. Чем сильнее эти ориентиры выражены в реальной деятельности правительства, тем транспортная политика больше соответствует миссии государства, выполнению им его обще социальных функций. Идеологические требования к государству конкретизируют и усиливают взаимосвязь развития транспорта с общественными запросами и состоянием отечественной экономики, условиями обеспечения безопасности граждан на транспорте, преодолением межрегиональных и трансграничных диспропорций, а также другими параметрами общественного развития.

В этой связи в диссертации показывается, что реализация перспективной для страны идеологии государственного развития прежде всего зависит от обеспечения максимизации внутреннего спроса на транспортные услуги и расширения транзитных возможностей территории; укрепления гарантий транспортной доступности социальных благ; снижения степени рисков хозяйственной деятельности в части, зависящей от транспортных факторов; повышения уровня защищенности и безопасности граждан, обусловленную развитием транспортных систем. Предметные очертания идеологии выражены и в конкретных мерах транспортной политики (например, в снижении отрицательных эффектов неравномерного распределения населения по территории России, расширении железнодорожной сети на Сибирском и Дальневосточном направлениях, укреплении транспортных возможностей восточного региона, строительстве резервной Северо-Сибирской магистрали и т.д.).

Характеризуя комплекс мер по совершенствованию транспортной политики, автор останавливается на разработке нормативно-правовых документов, снижении внутренней противоречивости и создании целостного политико-правового и нормативно-управленческого массива требований (призванных регулировать развитие транспортной сферы в России), разработке единой концепции решения государственных целей и задач, усилении целевого содержания стратегических документов (в частности Доктрин и Концепций).

В качестве принципиальных направлений совершенствования транспортной политики и повышения эффективности механизмов ее формирования в современных условиях в диссертации рассматривается повышение ресурсной обоснованности решений и соответствующего уровня финансирования. В этой связи автор анализирует возможности бюджетного финансирования, показывает внутренние и внешние резервы повышения поддержки отрасли, анализирует проблемы перехода от постатейного финансирования к программно-целевому.

В этой связи в работе описываются особенности формирования отраслевых Программ, в том числе и железнодорожного транспорта. В данной связи показывается необходимость усиления взаимодействия властей с корпорациями, развития государственно-частного партнерства. На этом фоне прослеживается корреляционная связь между инвестициями в железнодорожный транспорт и темпом прироста ВВП, определяются перспективные способы привлечения крупных частных инвестиций в ОАО «РЖД», раскрываются оптимальные формы развития внутриотраслевой и межотраслевой конкуренции, усиления стимулов для сокращения издержек и повышения качества услуг. Особое внимание уделяется совершенствованию организационно-управленческих структур и налаживанию кооперативных связей, повышению качества прогнозно-поисковых и планирующих механизмов (особенно разработке концепции социально-экономического развития общества на долгосрочную перспективу), механизмам использования потенциала общественности при обсуждении проектов, разработке правовых инструментов реализации государственно-частного партнерства, росту профессионализма лиц, проектирующих решения. В данном контексте выделяются факторы повышения конкурентоспособности транспортных предприятий на региональных и международных рынках, освещаются перспективы конкуренции за мировые грузопотоки.

В конечном счете, диссертант приходит к выводу, что решить современные проблемы и обеспечить более плавное вхождение в мировую экономику (без ущерба для собственных целей и общественных приоритетов) транспортная сфера и ОАО РЖД могут только при целенаправленной поддержке государства.

В этой связи отмечается, что для России развитие железнодорожных сетей всегда выступало источником политического позиционирования страны в мире и международной системе разделения труда. И сегодня геополитическое положение позволяет Российской Федерации претендовать на одно из ведущих мест в транспортной инфраструктуре мира, играть важную роль в мировой экономической системе и на международной политической арене, выступая в качестве своеобразного моста между Европой, Азией и Америкой.[4]

Исходя из того, что реализация страной своего транспортного потенциала неизбежно отражается на росте международного авторитета России и ее политического влияния, автор подчеркивает, что развитие транспортной инфраструктуры способно сегодня компенсировать определенное отставание российской экономики в других областях и сферах. При этом признается, что транспортная инфраструктура в России - и особенно в ее восточных регионах - развита явно недостаточно с точки зрения современных потребностей. Отмечается также и то, что возрастание возможностей для развития транспортно-железнодорожной отрасли осуществляется в условиях возрастающей конкуренции со стороны зарубежных государств, при попытках отторжения России от мировых грузовых и транспортных потоков.

В современных условиях практическое решение геоэкономических задач предполагает последовательное совершенствование механизмов разработки и реализации корпоративных стратегий по всем направлениям разработки государственных политик. Раскрывая используемые корпорацией направления и механизмы формирования корпоративных стратегий, в работе раскрываются наиболее масштабные транспортные проекты ОАО «РЖД», реализуемые в рамках трех основных геополитических осей, трансграничных коммуникаций России. В частности, показана роль железнодорожников по направлениям на Балтию и Европу, Северный Кавказ и Дальний Восток (с учетом как внутри-, так и внешнеполитических аспектов).

Наряду с этими направлениями деятельности освещены и разрабатываемые в настоящее время проекты создания нескольких международных транспортных коридоров (МТК), которые должны повысить роль и значение России как основного транспортного коридора между Европой и странами Азии. Это коридоры, создаваемые по маршруту Берлин-Варшава-Минск-Москва-Н.Новгород; Япония-Россия-Европа; а также Север-Юг.

В связи с реализацией этих проектов в работе показываются основные проблемы, трудности во взаимодействии с внешними партнерами, особенности конкуренции, острые вопросы в области межгосударственных отношений; анализируются аспекты участия ОАО «РЖД» в международных компаниях, влияние этих планов на изменение геополитической архитектуры, особенности получения российским государством ресурсов внешнеполитического позиционирования и влияния.

Показано, что применительно к деятельности компании все эти мероприятия неразрывно связаны с совершенствованием механизмов и технологий двоякого рода: обеспечивающих взаимодействие с государством; оптимизирующих процессы целеформирования и целереализации. В этой связи в работе освещаются проблемы отраслевого лоббизма, формы усиления количественно проработанных целей, в том числе информационно-аналитического обеспечения принятия ключевых решений, обеспечивающих встраивание России в трансконтинентальные и региональные экономические процессы. Показана центральная роль институтов в развитии механизмов и технологий управления, место лидеров, крупных государственных менеджеров в определении актуальных задач государственной транспортной политики, а также другие факторы, способствующие единению позиций государства и общества по рассматриваемому кругу вопросов.

В целом, освещая теоретические модели, предваряющие деятельность управленческих структур по реализации прикладных задач; результаты операционализации отраслевых целей на уровне эмпирических данных; рабочие, прикладные модели решения практических проблем, автор показывает возможность концептуализации особой отрасли политического знания – политологии транспорта. В этом смысле накопленный ОАО «РЖД» отечественный опыт в решении крупных государственных задач может стать дополнением тех представлений, которые складываются в рамках этой политико-управленческой дисциплины.

В Заключении подводятся основные выводы диссертации, дается ряд рекомендаций по решению прикладных задач государственного управления.

[1] М. ван Кревельд Расцвет и упадок государства, пер. с англ., М., 2007, с. 511.

[2] Хабибуллин А.Г., Рахимов Р.А. Идеологическая деятельность государства и типология государственности, Спб., 1998, с. 83.

[3] Якобсон Л.И. Бюджетная реформа: федерализм или управление по результатам ?, М., 2006, с. 4.

[4] Место транспорта России в мировой транспортной системе // Официальный сайт Министерства транспорта Российской Федерации, http://www.mintrans.ru/pressa/TransStrat_Gossovet_Rab_Groop_3.htm